II SA/Lu 241/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego na J. D. ur. [...] grudnia 2001 r. na okres od [...] września 2016 r. do [...] września 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz świadczenia wychowawczego na M. D. ur. [...] listopada 2003 r. na okres od [...] września 2016 r. do [...] września 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] października 2016 r. organ I instancji przyznał świadczenie wychowawcze na - J. D. i M. D. w wysokości po [...] zł na okres [...] września 2016 r. do [...] września 2017 r. Na odstawie art. 107 § 4 k.p.a. organ odstąpił od uzasadnienia decyzji. Wnioskodawca M. D. złożył odwołanie od decyzji podnosząc, że wnosił o ustalenie świadczenia wychowawczego na córkę M. D. od [...] kwietnia 2016 r., a nie od [...] września 2016 r. Wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2016 r. żona w imieniu rodziny złożyła wniosek o ustalenie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca od czerwca 2015 r. do maja 2016 r. przebywał w [...] w celach zarobkowych organ I instancji przekazał sprawę do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W dniu [...] września 2016 r. zmarła żona wnioskodawcy. Ponadto podniósł, że nie otrzymał informacji zwrotnej (decyzji) od złożonego drogą elektroniczną wniosku. W ROPS uzyskał informację, że ze względu na zgon żony sprawa zostanie umorzona, nie mniej jednak strona nie zostanie o tym poinformowana. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że M. D. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na J. D. i M. D. złożył dnia [...] września 2016 r. W skład rodziny wchodzi jedynie wnioskodawca i małoletnie córki. Żona A. D. zmarła [...] września 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że w stosunku do rodziny spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia wychowawczego na dzieci. Jednocześnie organ administracji stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się także wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko - M. D. złożony przez A. D. dnia [...] czerwca 2016 r. We wniosku zawarta jest informacja, że członek rodziny przebywa poza granicami [...] w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jednocześnie w aktach znajduje się oświadczenie strony z dnia [...] lipca 2016 r., z którego wynika, że od [...] czerwca 2016 r. przebywa w Polsce po powrocie ze [...]. Wnioskodawca jest obecnie osobą bezrobotną niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Po zmarłej żonie przyznana została renta rodzinna wnioskodawcy oraz dzieciom. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.) prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego. Stosownie natomiast do ust. 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wyjątkowo art. 49 ust. 1 ustawy przewiduje, że w przypadku złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego, na podstawie tego wniosku ustala się począwszy od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia [...] kwietnia 2016 r. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego M. D. złożył we wrześniu 2016 r., a więc już po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W takim przypadku - zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo więc określił datę początkową, od której przyznane zostało świadczenie wychowawcze na córki. Jednocześnie wyjaśnił, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Beneficjentem świadczenia wychowawczego jest nie samo dziecko, ale jeden z jego rodziców. W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego świadczenie to nie przechodzi automatycznie na drugiego rodzica czy opiekuna dziecka, ale świadczenie takie wygasa z mocy prawa. Konieczne jest złożenie kolejnego wniosku. Organ odwoławczy powołał się na wyrok z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/G1 556/08 w sprawie dotyczącej świadczenia związanego z osobą uprawnioną, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że "(...) nie ulega wątpliwości, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem ściśle związanym z osobą uprawnioną, a zatem śmierć tej osoby nie rodzi żadnych przekształceń podmiotowych, lecz prawo do owego zasiłku wygasa z mocy prawa z chwilą śmierci uprawnionego". Zdaniem organu II instancji uzasadnione jest twierdzenie, że z chwilą śmierci świadczeniobiorcy, uprawnienie do wypłaty świadczeń pieniężnych, wygasa z mocy prawa. Spadkobiercy więc nie będą mogli skutecznie dochodzić wypłaty świadczeń, a to z uwagi na brak wstąpienia w prawa i obowiązki zmarłego w części dotyczącej roszczenia o kontynuację wypłaty, ewentualnie wypłatę zaległego świadczenia. Potwierdza to także np. treść art. 26 ust. 1 powyższej ustawy przewidujący, że podmiot prowadzący rachunek płatniczy oraz bank i spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytową prowadzące rachunek inny niż płatniczy, a także wydawca instrumentu płatniczego są obowiązani zwrócić z tych rachunków organowi właściwemu na jego wniosek kwoty świadczenia wychowawczego przekazane po dniu śmierci osoby uprawnionej na ten rachunek albo instrument płatniczy. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu, w którym uczestniczy tylko jedna strona, w przypadku jej śmierci nie jest możliwe wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na brak możliwości jej doręczenia. W takich sytuacjach organ powinien ograniczyć się do sporządzenia stosownej adnotacji o śmierci strony i pozostawić wniosek bez rozpatrzenia (zob. S. Nitecki, Świadczenia z funduszu alimentacyjnego i dodatki mieszkaniowe. Procedura i tryb przyznawania, Wrocław 2009, s. 134). Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pierwotny wniosek złożony w czerwcu 2016 r. przez A. D. (zmarłą małżonkę) dotyczył ustalenia świadczenia wychowawczego na drugie dziecko M. D. od dnia wejścia w życie ustawy tj. od dnia [...] kwietnia 2016 r. Jednakże wniosek nie został rozpatrzony, z uwagi na śmierć małżonki. W związku z powyższym skarżący ponowił wniosek (który wpłynął do MOPS w dniu [...] września 2016 r.), z tym ze rozszerzył jego zakres przedmiotowy, wskazując, iż świadczenie wychowawcze winno być wypłacane na wychowanie dwójki dzieci J. i M. D.. Świadczenie zostało przyznane na obie córki od dnia [...] września 2016 r. Zdaniem skarżącego świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Skarżący zauważył, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, faktyczną opiekę nad dziećmi do czerwca sprawowała matka, natomiast od czerwca 2016 r. rodzice wspólnie sprawowali opiekę nad małoletnimi córkami. W związku z powyższym w sprawie nastąpił niewątpliwie zbieg prawa rodziców do świadczenia opiekuńczego. W takiej sytuacji należy uznać, iż skarżący był uprawniony do otrzymywania świadczenia wychowawczego, które nie zostało przyznane wyłącznie z uwagi na śmierć małżonki, a zatem był uprawniony do wstąpienia w jej prawa jako wnioskodawca. Co istotne, w dacie składania pierwotnego wniosku, oboje małżonkowie sprawowali już osobistą (faktyczną) pieczę nad córkami. W ocenie skarżącego zbieg prawa do świadczenia wychowawczego oznacza, iż jeden z rodziców występuje (solidarnie) w imieniu obu małżonków o przyznanie świadczenia. Nieracjonalne wydaje się zatem podejście, iż w każdym przypadku oboje rodzice muszą składać odrębne wnioski, a w przypadku śmierci jednego z nich (wnioskodawcy), drugi rodzic - faktycznie (nadal) sprawujący opiekę nad dziećmi nie jest uprawniony do wstąpienia w prawa wnioskodawcy, w czasie trwania postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalanie skargi i podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwana dalej "ustawą". Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1. Należy jednakże zauważyć, że odnośnie złożenia po raz pierwszy wniosku o przyznanie świadczenia uregulowanego ustawą, ustawodawca sformułował przepis szczególny - art. 49 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego na podstawie tego wniosku ustala się począwszy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Sytuacja, z która mamy do czynienia w niniejszej sprawie nie została przewidziana przez ustawodawcę, a adresaci norm prawnych nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji w przypadku niedopatrzenia legislacyjnego ze strony ustawodawcy. Sytuacja taka ma niewątpliwie miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. Dwa miesiące po złożeniu prawidłowo wypełnionego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko (a więc świadczenia, dla przyznania którego nie musi być spełnione określone kryterium dochodowe), a przed wydaniem decyzji - wnioskodawczyni A. D. zmarła. Z akt sprawy wynika, że rodzice dziecka razem sprawowali opieką rodzicielską, do czasu śmierci matki. W okolicznościach niniejszej sprawy - wobec nierozpatrzenia wniosku A. D. do czasu jej śmierci - wniosek jej męża M. D. należy traktować jako wniosek uzupełniający do wniosku złożonego przez A. D.. Uzupełnienie dotyczy objęcia prawem do świadczenia wychowawczego pierwsze dziecko wobec - jak słusznie uznał organ administracji - spełnienia kryterium dochodowego. Istota problemu w prawie sprowadza się do oceny czy organy administracji mogły przyznać prawo do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko od kwietnia 2016 r. (zgodnie z 49 ust. 1 ustawy). W takim przypadku w ocenie Sądu należy dokonać korzystnej wykładni przepisów dla zaistniałego stanu faktycznego. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, a ponieważ świadczenie wychowawcze na drugie dziecko uznane zostało jako świadczenie "obligatoryjne", oraz w sytuacji złożenia wniosku do końca czerwca 2016 r. organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie winien uwzględnić wykładnię systemową ustawy. Kontynuując postępowanie, organ odwoławczy zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i uzupełnić akta administracyjne sprawy o wniosek przesłany do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej, tak aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające systemową wykładnię ustawy. W ocenie Sądu pozbawienie "obligatoryjnego" świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, w sytuacji wniosku złożonego zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy z powodu śmierci matki jest sprzeczne z zasadą równości wobec prawa określoną w art. 32 Konstytucji RP. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd orzekła jak w sentencji.