II SA/Lu 242/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. i R.M. z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] r., Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. i R.M. kwote 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Burmistrz , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił E.P.-Z. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia obiektu na kawiarenkę internetową na działce nr 2409/6, położonej w J.L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ administracji, powołując się na przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w pkt: 1 i 5 tego przepisu. Stwierdzono, że zabudowa i przeznaczenie działek sąsiednich na wskazanym terenie nie pozwalają na określenie wymagań urbanistycznych w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W analizowanym obszarze nie występują funkcje usługowe, brak jest zatem możliwości odniesienia do stanu istniejącego w zakresie ciągłości funkcji obiektów. Nadto organ administracji zaznaczył, że wskazywana zmiana przeznaczenia budynku związana jest z koniecznością urządzenia parkingu wewnątrz posesji. Wprowadzenie w głąb działki, w strefie mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji usługowej o nieobojętnym dla otoczenia sposobie użytkowania, stanowiłoby zakłócenie podstawowej funkcji terenu i byłoby naruszeniem "zasad dobrego sąsiedztwa", jak również naruszeniem zasad ładu przestrzennego. Burmistrz wskazał również, iż drugim powodem wydania decyzji odmownej jest niezgodność planowanej inwestycji z przepisem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. (według daty wskazanej w uzasadnieniu decyzji). Planowana rozbudowa budynku gospodarczego ma być sytuowana bezpośrednio w granicy z działkami nr 2408/1 i nr 2409/7. Tymczasem, zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia, budynki sytuuje się w odległości 4 m od granicy działki lub 3 m od granicy działki bez otworów okiennych i drzwiowych. Sytuowanie ściany budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo nie jest możliwe zachowanie wymaganych odległości ze względu na rozmiary działki oraz w przypadku, gdy uzasadnia to istniejąca zabudowa przy tej granicy na działce sąsiedniej. W omawianym przypadku działka sąsiednia zabudowana jest po przeciwnej granicy, natomiast wnioskowana rozbudowa przewiduje wydłużenie ściany szczytowej budynku na wysokość 6,5 m przy granicy działki o 8 m do łącznej długości budynku ok. 16 m. Biorąc pod uwagę, że istnieją inne możliwości kształtowania rozbudowy, wniosek w tym zakresie należy uznać za niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.P.-C. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO stwierdziło, wskazując na treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), że w niniejszej sprawie wątpliwości wywołuje jedynie spełnienie warunków opisanych w pkt. 1 tego przepisu, natomiast pozostałe warunki są spełnione. Organ odwoławczy, powołując się na twierdzenia wnioskodawczyni – zawarte w odwołaniu, jak również w czasie rozprawy przed Kolegium, dotyczące okoliczności prowadzenia (aktualnie lub w przeszłości) działalności usługowej na działkach sąsiednich oraz na załączone do akt fotografie, wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie rozważył istniejących możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do podzielenia stanowiska organu I instancji wyrażonego w skarżonej decyzji. Istnienie wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej nie wyklucza w tej zabudowie oraz w istniejących w niej budynkach gospodarczych możliwości świadczenia różnego rodzaju usług. Funkcja usługowa nie pozostaje w sprzeczności z funkcją mieszkaniową, lecz stanowi jej uzupełnienie. Rodzaj usług, jakie zamierza świadczyć skarżąca, nie powoduje zakłócenia funkcji mieszkaniowej, nie stanowi uciążliwości dla otoczenia i nie jest regulowany przepisami szczególnymi. Kolegium nie stwierdziło również, by zamierzenie nie odpowiadało wymogom kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu. Należy zauważyć, iż w myśl art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny w sposób przez niego zamierzony, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich. Przepis ten stanowi ogólną wytyczną dla ustalania warunków zabudowy i oznacza, że ograniczenia swobodnego zagospodarowania terenu mają wynikać tylko z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przepisów szczególnych oraz z potrzeby ochrony prawnego interesu publicznego lub interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie nie występują takie ograniczenia. Podniesione w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej argumenty, dotyczące braku możliwości usytuowania projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działki stanowią odrębne zagadnienie mające charakter uboczny. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie określa się szczegółowego usytuowania inwestycji, lecz tylko warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. O szczegółowym usytuowaniu budynku rozstrzyga, stosownie do przepisów § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), pozwolenie na budowę. Przepis § 12 nie przewiduje zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki. Nadto podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący zapewnienia parkingu jest zasadny, gdyż żadne przepisy dotyczące takich usług, jakie świadczyć chce skarżąca, nie wymagają zapewnienia miejsc postojowych dla pojazdów. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli B. i R.M., wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja oparta została na jednostronnych i fałszywych wyjaśnieniach wnioskodawczyni, a nie na wskazanych dowodach rzeczowych. Podniesione zostało, iż skarżący wnosili sprzeciw do organu I instancji dotyczący zezwolenia na prowadzenie kawiarenki internetowej, gdyż jej uruchomienie naruszałoby ich niezbywalne prawo do spokojnej i bezpiecznej egzystencji. Nadto wyrażono obawę co do ewentualnej możliwości przekształcenia obiektu w placówkę z nielegalnym handlem alkoholem czy agencją towarzyską. Wskazano również, iż funkcjonowanie takiego przedsięwzięcia będzie dla nich – mieszkających w tym samym budynku uciążliwe i może zakłócać zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący zakwestionowali wiarygodność twierdzeń wnioskodawczyni co do prowadzenia działalności gospodarczej przez innych mieszkańców na tym terenie i zarzucili w tym zakresie organowi administracji zaniechanie ich sprawdzenia poprzez inne środki dowodowe. W skardze podniesione zostały również wątpliwości co do statusu E.P.-C. jako właścicielki nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja. Dołączono również listę mieszkańców, którzy wyrazili swój sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji. Wskazano przy tym na okoliczność, iż zaskarżona decyzja nie została doręczona Z. i S.B. do dnia 7 lutego 2006 r., mimo że figurują oni w wykazie stron. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślone zostało, że w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty dotyczące zasad współżycia, czy zdarzeń przyszłych i niepewnych w rodzaju podnoszonych w skardze obaw o niezgodne z prawem wykorzystywanie lokalu. Nadto decyzja Kolegium nie zawiera wskazania co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak to sugeruje treść skargi. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne jest tylko wyjaśnienie wątpliwości dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu uwzględnienia zarzutów w niej podniesionych. W myśl przepisu art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd z urzędu ma obowiązek zbadania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz innych aktów wydanych w danej sprawie, w zakresie zarówno merytorycznym, jak i formalnym. W ocenie Sądu, organy administracji rozpoznające przedmiotową sprawę dopuściły się istotnych uchybień o charakterze proceduralnym, których prawną konsekwencją jest uchylenie decyzji zarówno organu I jak i II instancji. Przedmiotem sprawy jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanego we wniosku E.P.-C. przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku gospodarczego ze zmianą przeznaczenia obiektu na kawiarenkę internetową na działce nr 2409/6, położonej w J.L. przy ul. [...]. Uzyskanie takiej decyzji stanowi jeden z koniecznych warunków ewentualnego późniejszego ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie wykonania tej inwestycji. Decyzja taka jest wydawana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jest ona określana jako decyzja lokalizacyjna – określa bowiem usytuowanie planowanej inwestycji. Procedura wydawania takiej decyzji opiera się zarówno na przepisach wskazanej ustawy, jak również na przepisach kpa. W szczególności w tym postępowaniu mają zastosowanie normy proceduralne dotyczące określenia jego stron. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Do obowiązków organu administracji należy ustalenie kręgu stron danego postępowania. Konsekwencją prawną takiego ustalenia jest przede wszystkim obowiązek zapewnienia wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, o czym stanowi treść art. 10 §1 kpa. Zdaniem Sądu, organy administracji uchybiły treści powyżej wskazanej zasady ogólnej. Zauważyć trzeba, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr 2409/6. Organ administracji, określając strony postępowania, słusznie zakwalifikował do ich kręgu właścicieli nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową działką. Wątpliwości budzi jednakże okoliczność zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wszystkich innych czynnościach, oraz doręczenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji współwłaścicielowi nieruchomości o nr 2409/7 – W.R.O. Zarówno bowiem z wypisu z rejestru gruntów z dnia 25 marca 2005 r., jak i z oświadczenia uczestnika postępowania A.Ć. złożonego na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. wynika, że przebywa on od około 10 lat za granicą – w Stanach Zjednoczonych Ameryki Północnej. Tymczasem organy administracji całą korespondencję kierowały na adres pozostałych współwłaścicieli, przy czym z akt nie wynika, aby byli oni pełnomocnikami W.R.O. Oznacza to, że ta strona postępowania nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu, co stanowi istotne naruszenie proceduralne, będące podstawą wznowienia postępowania. Organy administracji, znając adres pobytu strony, nie mogły kierować korespondencji na inny adres i stosować przy tym przepisu dotyczącego doręczenia zastępczego – art. 43 kpa – jak to wynika z akt sprawy. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy adresat przebywa pod danym adresem, ale jest z różnych powodów nieobecny, co nie znajduje miejsca w tej sprawie. Nawet w sytuacji, gdyby ograny nie mogły ustalić aktualnego miejsca pobytu strony postępowania, to powinny skorzystać z przepisu art. 48 §1 kpa i uruchomić stosowną procedurę. Nadto zauważyć wypada, że organy administracji w sposób niewłaściwy zakwalifikowały L.Ć. do grona stron postępowania. Co prawda, z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że jest ona współwłaścicielką nieruchomości o nr 2409/6, jednakże z oświadczenia jej córki – B.M. wynika, że zmarła ona w dniu 23 października 1994 r. Jest oczywistym, że osoba zmarła nie może być stroną postępowania, gdyż w jej miejsce wchodzą następcy prawni określeni według przepisów Kodeksu cywilnego. Mimo tego organy administracji zawiadamiały tę osobę o wszczęciu postępowania i kierowały do niej dalszą korespondencję, w tym również decyzje. Warto tutaj zwrócić uwagę, iż umknęło uwadze organów administracji, że na zwrotnych potwierdzeniach odbioru wysyłanych przesyłek nie zaznaczano, czy osoba odbierająca przesyłkę (dorosły domownik) podejmuje się oddać tę przesyłkę adresatowi. Zaniedbanie to stworzyło sytuację, w której organ administracji próbował doręczyć decyzję administracyjną osobie nieżyjącej. Jest to istotne uchybienie proceduralne, którego nie konwaliduje okoliczność, że osoba ta nie była bezpośrednim adresatem przedmiotowych decyzji. Stwierdzenie takie ma tylko ten skutek, że w sprawie niniejszej nie zachodzi przyczyna nieważności postępowania wskazana w art. 156 §1 pkt 4 kpa. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ administracji winien w sposób poprawny ustalić krąg stron postępowania i prawidłowo dokonywać czynności doręczenia korespondencji do wszystkich podmiotów biorących w nim udział. Ubocznie zaznaczyć wypada, że nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skargi dotyczące wątpliwości, czy wnioskodawczyni posiada prawo do dysponowania nieruchomością. Podkreślić wypada, ze sprawa przedmiotowej inwestycji znajduje się na etapie określenia dopuszczalności jej lokalizacji. Wnioskodawca, a zarazem adresat decyzji ustalającej warunki zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której dochodzi do ustaleń tych warunków. Brak materialnoprawnych wymogów wobec wnioskodawcy skłania do uznania, iż stroną postępowania i adresatem decyzji o warunkach zabudowy może być każdy podmiot mający subiektywny zamiar dokonania zabudowy lub innego zagospodarowania jakiegoś terenu. Interes faktyczny będący źródłem jego zainteresowania zagospodarowaniem określonej nieruchomości, stanowi jednocześnie interes prawny (tak również T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004 – zamieszczony w programie "Lex"). Nadto, jak słusznie podkreślił organ administracji, powołując się na treść art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kwestia natomiast prawa do dysponowania nieruchomością będzie obligatoryjnie badana przy ewentualnym ubieganiu się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Zaznaczyć również należy, iż organ administracji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy winien w sposób precyzyjny zbadać przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności istotne jest tutaj precyzyjne zbadanie przesłanki kontynuacji funkcji nowej inwestycji przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych na zasadach określonych w kpa. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa, które może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Prawną konsekwencją takiego stwierdzenia jest uchylenie obu decyzji na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.