II SA/Lu 242/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania J. M. uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] o odmowie skierowania J. M. do domu pomocy społecznej i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej odmawiając umieszczenia J. M. w domu pomocy społecznej powołał się na wywiad środowiskowy i zaświadczenie lekarskie, z których wynikało, że skarżący wymaga opieki całodobowej, ale jedynie w zakresie leczenia, a nie usług opiekuńczych; nie jest zaliczony do osób niepełnosprawnych i może liczyć na pomoc żony i rodziny. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium stwierdziło, że odmowa skierowania J. M. do domu opieki społecznej nie jest uzasadniona w świetle zebranych materiałów dowodowych. Kolegium wskazało, że wywiad środowiskowy z dnia 24 września 2007r., na którym organ I instancji oparł decyzję został przeprowadzony wadliwie: pracownik socjalny zbyt ogólnie opisał stan zdrowia skarżącego i jego żony, stwierdzając jedynie, że cierpią oni na choroby wieku starczego, ponadto nie odniósł się do istniejącego konfliktu rodzinnego i błędnie ocenił opinię lekarską. W ocenie Kolegium z zaświadczenia lekarskiego z dnia 17 września 2007r. wprost wynika, że J. M. wymaga całodobowej opieki. Organ I instancji powinien więc ustalić czy pomimo konfliktu z synem istnieje możliwość zapewnienia mu usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, a jeśli nie to skierować go do domu pomocy społecznej; w tym celu organ powinien dokładnie ocenić stan zdrowia jego żony. Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji nie rozpoznał wniosku J. M. o wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania. Skargę do sądu administracyjnego wniósł J. M. domagając się uchylenia decyzji Kolegium, któremu zarzucił brak rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W ocenie skarżącego, Kolegium powinno było samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 kpa, a następnie skierować skarżącego do właściwego domu pomocy społecznej. Skarżący podkreślił, że już 9 miesięcy oczekuje na ostateczne rozstrzygnięcie, żyjąc w ciągłym stresie, ponieważ organ odwoławczy już trzykrotnie uchylił decyzje organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że głównym powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było nierozpoznanie przez ten organ w trybie art. 24 § 3 kpa wniosku skarżącego o wyłączenie pracownika Ośrodka od udziału w postępowaniu, do czego organ był zobowiązany poprzednią decyzją Kolegium z dnia [...], bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa procesowego. Ponadto organ I instancji nie ustalił stanu zdrowia skarżącego w sposób umożliwiający skierowanie go do domu pomocy społecznej właściwego typu. Kolegium podkreśliło, że kierowanie do takiego domu odbywa się w trybie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. Nr 217, poz.1837), które przewiduje, że decyzje w tych sprawach podejmuje kierownik ośrodka pomocy społecznej (w przypadku domów pomocy społecznej o zasięgu gminnym) lub starosta powiatu (w przypadku domów o zasięgu ponadgminnym). Z tego względu do tych organów, a nie do organu odwoławczego, należy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wyboru odpowiedniej dla wnioskodawcy placówki. W piśmie z dnia 14 maja 2008r. skarżący zakwestionował argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartą w odpowiedzi na skargę. Podniósł, że nie składał wniosku o wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu, choć przyznał, że w jednym z poprzednich odwołań wnosił o wyłączenie zarzucając, że po uchyleniu decyzji sprawę rozpoznawały w I instancji te same osoby. Obecnie skarżący wyraził pogląd, że nie ma podstaw do zastosowania art. 24 § 3 kpa i do wyłączenia pracowników Ośrodka. Skarżący podkreślił, że jest osobą starszą (ma 86 lat), podobnie jak jego żona (81 lat) i cierpi na wiele chorób (miażdżyca, niedokrwienie serca, schorzenia układu pokarmowego, głuchota), a ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia lekarskiego z dnia 26 września 1997r. wynika, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji, do pracy oraz wymaga leczenia i rehabilitacji. W przekonaniu skarżącego orzeczenie to było wystarczające do wydania przez Kolegium decyzji i skierowania go do domu pomocy społecznej, bez konieczności ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, który "gra na zwłokę". Zdaniem skarżącego Kolegium błędnie zinterpretowało rozporządzenie w sprawie domów pomocy społecznej, myląc dwa rodzaje decyzji, wydawanych na jego podstawie: o skierowaniu i o umieszczeniu w takim domu. W pierwszym przypadku właściwym do podjęcia decyzji jest nie starosta, jak twierdzi Kolegium, lecz ośrodek pomocy społecznej, natomiast starosta decyduje jedynie o umieszczeniu wnioskodawcy w domu pomocy społecznej zlokalizowanym jak najbliżej jego miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawowy zarzut skargi sprowadza się do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zamiast przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa i rozpoznania sprawy co do istoty. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest trafny. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy miał wątpliwości co do podjęcia decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, a to wskutek zbyt ogólnych ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy nie mógł dokonać samodzielnie takich ustaleń, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego organ odwoławczy nie jest uprawniony w świetle art. 136 kpa, który zezwala temu organowi na prowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. W razie natomiast stwierdzenia przez ten organ istotnych braków w ustaleniach stanu faktycznego i konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – w znacznej części, organ ten powinien sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania. (art. 138 § 2 kpa) Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej jest art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.) Przepis ten stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do takiej placówki wydaje właściwy organ gminy (art. 59), a w praktyce kierownik ośrodka pomocy społecznej, który w decyzji określa również o typie placówki, w której adresat powinien być umieszczony.(por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz., Oficyna a Wolters Kluwer business 2007, s. 229) Organ rozpoznając wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej powinien więc ustalić dokładnie nie tylko stan zdrowia wnioskodawcy oraz możliwość zapewnienia mu niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, ale także powinien rozważyć, a następnie wskazać odpowiedni rodzaj placówki, do której należy skierować wnioskodawcę ze względu na jego stan zdrowia; bez tych ustaleń niemożliwe jest wydanie decyzji na podstawie art. 54 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że wbrew zarzutom skargi, ustalenia te należą do kompetencji organu I instancji, a nie organu odwoławczego, który nie jest w stanie samodzielnie określić typu placówki, do której należałoby skierować skarżącego. Przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują bowiem wiele rodzajów placówek pomocy społecznej: domy pomocy społecznej m.in. dla osób w podeszłym wieku, osób przewlekle somatycznie chorych, osób przewlekle psychicznie chorych, dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, osób niepełnosprawnych fizycznie, a także zakłady opiekuńczo – lecznicze oraz placówki pielęgnacyjno - opiekuńcze (art. 54 ust. 3 i art. 56). To organ I instancji, czyli właściwy ośrodek pomocy społecznej, a nie organ odwoławczy dysponuje wiedzą na temat istniejących w danej gminie placówek, odpowiednich dla wnioskodawcy. Niezależnie od tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiadało niezbędnej wiedzy na temat takich placówek istniejących w Gminie G., to nie dysponowało ono również wiedzą dostateczną do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego do właściwej placówki, gdyż organ I instancji nie ustalił stanu zdrowia skarżącego prawidłowo. Ustalenia organu I instancji są nieuzasadnione, bowiem w znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniu lekarskim z dnia 24 września 2007r., wydanym w związku z ubieganiem się przez J. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej na pytanie zawarte w rubryce nr 4, czy "wnioskodawca wymaga ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki stale", lekarz zaznaczył odpowiedź pozytywną, wskazując jako niezbędną pomoc świadczoną przez dom pomocy społecznej "leczenie, badanie i porady lekarskie". Mimo takiego stwierdzenia, pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w wywiadzie środowiskowym z dnia 24 września 2007r., a następnie organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przyjął, że skarżący nie wymaga opieki całodobowej, a nawet usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Są to ustalenia nieuzasadnione w świetle wskazanego, jedynego w aktach sprawy, zaświadczenia lekarskiego. Organ I instancji nie był uprawniony do takiej oceny w sytuacji, gdy nie dysponuje innym zaświadczeniem lekarskim, które stwierdzałoby stan zdrowia nie kwalifikujący skarżącego do całodobowej opieki. Organ I instancji nie ustalił również wyczerpująco stanu zdrowia żony skarżącego i jej możliwości zapewnienia skarżącemu samodzielnej, tj. bez pomocy Ośrodka, odpowiedniej dla skarżącego opieki. Zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, iż jej wiek oraz przebyte choroby (udar mózgu, miażdżyca) wskazują, że nie może ona sprawować nad skarżącym opieki całodobowej, wymaganej w świetle znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego; w ocenie Sądu stwierdzony przez lekarza stan zdrowia skarżącego wymaga rozważenia przyznania skarżącemu co najmniej dodatkowych usług opiekuńczych. Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie jest poparty dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, dlatego nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Z tych względów słusznie więc Kolegium zastosowało art. 138 § 2 kpa i uchylając decyzję organu I instancji przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, mimo iż - wbrew argumentom wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nierozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu w trybie art. 24 § 3 kpa i nie wydanie w tym przedmiocie orzeczenia nie stanowi rażącego naruszenia przepisów postępowania i nie daje podstawy do uchylenia decyzji. Takie uchylenie byłoby zasadne wówczas, gdyby organ odwoławczy samodzielnie ustalił, że zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika, a udział w postępowaniu tego pracownika mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przesądza wyniku, nie jest więc dla skarżącego niekorzystna. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego, w szczególności w trakcie wywiadu środowiskowego skarżący będzie mógł wykazywać, że jego stan zdrowia i sytuacja rodzinna wymagają całodobowej opieki w domu pomocy społecznej, a organ I instancji będzie zobowiązany rozważyć, czy i jaki rodzaj placówki będzie odpowiedni dla skarżącego. Z tych względów, Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).