II SA/Lu 242/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Kościejewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi S. J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. J. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie W piśmie z dnia [...] października 2015r. J. i S. O. zażądali od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nakazania S. i J. G., właścicielom sąsiedniej nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości Ł., zamurowania okna w ich domu mieszkalnym od strony ich działki, wykonania na dachu zabezpieczenia przed spadaniem śniegu oraz wykonania spadku z rynien i odprowadzania wody w kierunku działki [...] Wnioskodawcy wnieśli ponadto o nakazanie wykonania orynnowania znajdujących się na tej działce obory z przybudówką, stodole i suszarni kontenerowej. Wspomnieli także, że toczy się obecnie spór graniczny, ten jednak jest już na ukończeniu. Podczas kontroli przeprowadzonych [...] listopada 2015r., [...] grudnia 2015r. i [...] stycznia 2016r. stwierdzono, że na działce [...] znajduje się murowany budynek suszarni o wymiarach 3,3x10m, zlokalizowany w odległości 0,5m od granicy z działką 2339, pokryty eternitem, ze spadkiem na działkę inwestora, bez urządzeń doprowadzających wodę. S. G. oświadczył, że budynek został wybudowany około 9 lat temu, nie pamiętał jednak, czy posiadał pozwolenie na jego budowę. Wobec uzyskania informacji Starosty [...], że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę oraz rejestracji zgłoszeń robót budowlanych za lata 2006-2008 nie stwierdzono pozycji dotyczącej budowy wspomnianej suszarni tytoniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie art. 48 ust.3 ustawy z dnia 7, lipca 1994r. Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do, [...] grudnia 2016r. zaświadczenia Wójta Gminy Ł. o zgodności budowy z, ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowalnego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ inwestor nie, dopełnił obowiązku, decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. organ nakazał rozbiórkę suszarni. Powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy, według którego nie sprawdzono rejestrów pozwoleń za lata wcześniejsze, ponadto nie, ustalono, czy w ogóle na budowę tego rodzaju obiektu niezbędne było, uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto nie zachowano trybu postępowania, co miało się przejawić w zaniechaniu zawiadomienia stron o, możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2017r. organ I, instancji ponownie nakazał rozbiórkę suszarni i ponownie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2017r. powyższą decyzję uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Tym razem zarzucono, że, organ I instancji nie ocenił zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie wyjaśnił, jaki charakter ma działka w stosunku do której sporny obiekt usytuowany jest w odległości 0,5 m, przez co nie można stwierdzić, że obiekt ten narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co było powodem wydania przez organ I instancji nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I, instancji ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia [...].10.2013 r.), działki o nr ewid.[...] i 2339 położone w miejscowości Ł. znajdują się na terenach oznaczonych symbolami MR. MN, ML, UR, UH, UG z, przeznaczeniem pod zabudowę rolniczą siedliskową z funkcją uzupełniającą zabudowę jednorodzinną i letniskową oraz nieuciążliwe rzemiosło, handel i małą gastronomię. Mając na uwadze, że lokalizacja samowolnie zrealizowanej suszarni w, odległości 0,5 m od granicy z działką budowlaną o nr ewid.[...] jest niezgodna z, § 12 w/w warunków techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji decyzją z, dnia [...] października 2017 r. na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponownie nakazał rozbiórkę przedmiotowej suszarni. Decyzją z dnia 21, grudnia 2017r. organ odwoławczy utrzymał w mocy wspomnianą decyzję. Wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Murowana suszarnia tytoniu o powierzchni zabudowy 33 m2, jak w niniejszym przypadku, nie jest jednak objęta tymi przepisami. W art. 29 ust. 1 pkt 1e występuje jedynie suszarnia kontenerowa o powierzchni zabudowy do 21 m2, której budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że budowa tego rodzaju suszarni wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W tej sytuacji uzasadniona była jej rozbiórka na, podstawie art. 48 ust.1 ustawy. Organ zwrócił uwagę, że budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może być zalegalizowana, z zastrzeżeniem ust. 2, ale wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. dopuszcza lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działki lub, nie, bliżej, niż 1,5 m od niej, zawsze z zachowaniem obowiązujących warunków technicznych. Zlokalizowanie zatem suszarni w odległości 0,5 m od granicy działki budowlanej narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym obowiązujące warunki techniczno-budowlane. Zgodnie bowiem z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek na, działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z, otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1) i nie mniejszej, niż, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub, drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Usytuowanie budynku jest też, niezgodne z wymogami przepisu § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia, który, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza w, odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to, z, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o, warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie jest zatem możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu, skoro doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wiązałoby się z przesunięciem, czy przeniesieniem obiektu w miejsce, gdzie jego lokalizacja nie powodowałaby naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunków techniczno-budowlanych, co może mieć miejsce w przypadku np. obiektu kontenerowego, lecz nie jest możliwe w przypadku budynku murowanego. Organ odwoławczy podkreślił, że suszarnia nie jest budynkiem gospodarczym, nie mieści się bowiem w definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 wskazanego wyżej rozporządzenia. W art. 29 ust. 1 pkt 1e Prawa budowlanego wyodrębniono jedynie kontenerowe suszarnie tytoniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. G. zarzucił decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 6, 7, 7a, 8, 9, 10, 11 i 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie rozstrzygając, iż pomimo zaistniałych w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te nie były rozstrzygane na korzyść strony, co w efekcie doprowadziło do uzasadnionego przekonania, iż, organ nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także poprzez należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ wydając przedmiotową decyzję nie, czuwał nad tym, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, nie udzielając w tym celu niezbędnych wyjaśnień i, wskazówek. Nadto organ administracji publicznej pomimo nałożonego na niego na, mocy przepisów kpa zobowiązania, nie zapewnił mu czynnego udział w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący wskazał, że nigdy nie zostałem zobligowany do przedłożenia dokumentu, z którego wynikałoby prawo do dysponowania nieruchomością. Jednym zaś z nieodłącznych elementów toczącego się postępowania mającego stwierdzić, czy możliwa jest legalizacja istniejącego budynku, w myśl art. 48 ust. 3 prawa budowlanego jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W, jego ocenie taka wykładnia art. 51 prawa budowlanego wynika z przyjęcia, że, podzielenie odmiennego poglądu prowadziłoby do możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co, stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowalnego. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona i to niezależnie od podniesionych zarzutów. Ocena, ta, jest związana ze śmiercią w toku postępowania administracyjnego J. G., uczestniczki postępowania i współwłaścicielki nieruchomości, na której został zrealizowany przedmiotowy budynek, co sąd zobowiązany był uwzględnić z, urzędu, nie będąc stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art.57a. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wynika z niej między innymi obowiązek organu ustalenia z, urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy, uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W prawie publicznym regułą generalną jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 kpa wprowadza wyjątek stanowiąc, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub, dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na, miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z kolei charakter danego prawa należy oceniać na podstawie jego treści określonej w przepisach prawa materialnego. Prawo własności nieruchomości jest prawem dziedzicznym i, zbywalnym. Z kolei następstwo procesowe jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną, innego podmiotu. Udział następcy prawnego w postępowaniu jest kontynuacją udziału poprzednika i z tej też przyczyny dotyczą go skutki prawne czynności procesowych już dokonanych. Dziedziczenie zaś jest tzw. sukcesją uniwersalną. Jeżeli postępowanie administracyjne jest prowadzone z udziałem określonego podmiotu, któremu przypisano status strony właśnie z uwagi na jego prawa do rzeczy (m.in. własność), to przejście prawa do rzeczy na inny podmiot wiąże się z następstwem w postępowaniu administracyjnym. Ta sytuacja występuje wtedy, gdy określony podmiot uzyskuje przymiot strony w postępowaniu nie ze względu na swoje cechy osobiste lub publiczny charakter uprawnień, czy, obowiązków, których postępowanie dotyczy, ale ze względu na przysługujące mu prawo majątkowe. Według odpisu skróconego aktu zgonu J. G. zmarła w, dniu [...] grudnia 2017r., przed wydaniem decyzji przez Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] grudnia 2017r. Uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłej uczestniczki postępowania. W tej sytuacji zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, a organ zobowiązany był do podjęcia stosownych czynności procesowych, mających na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej uczestniczki postępowania. Z tych względów na podstawie art.. 145 §1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018r. poz., 1302 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na, podstawie art. 200 i art. 205 §1 wspomnianej ustawy Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]złotych.