II SA/Lu 243/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...] oraz postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje [...] A. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał K. G. dodatek do zasiłku rodzinnego na córkę N. S. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Następnie organ ten działając z urzędu postanowieniem z dnia 20 września 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną powyżej decyzją. W podstawie prawnej organ powołał się na art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. zaś w uzasadnieniu podniósł, że do Ośrodka wpłynęło pismo ojca N. S., w którym poinformował on, iż K. G. zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu wraz z konkubentem J. B., z którym posiada wspólne dziecko – B. G.. W tej sytuacji organ przywołując definicję rodziny zawartą w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wezwał K. G. do złożenia wyjaśnień w niniejszej sprawie. W odpowiedzi strona oświadczyła, iż wychowuje dwoje dzieci, z tym że ojciec drugiego dziecka – J. B., nie zamieszkuje w Polsce. Wierzycielka zobowiązała się również do dostarczenia do siedziby organu w jak najszybszym terminie dokumentów poświadczających dochód uzyskany przez J. B. w roku poprzedzającym okres świadczeniowy. W dniu 25 stycznia 2010 r. K. G. przedłożyła w siedzibie organu oświadczenie J. B., z którego wynika, iż w 2007 r. nie uzyskał on żadnych dochodów. Ponadto w dniu 2 września 2009 r. do Ośrodka stawił się J. B., który potwierdził, iż posiada z K. G. dziecko - syna B. G., urodzonego w 2006 r., którego wspólnie z nią wychowuje (oświadczył, iż przelewa miesięcznie kwotę 500 zł na wychowanie syna). Wskazał również, że w latach 2007, 2008 i 2009 pracował w Niemczech, zaś w roku 2007 osiągnął dochody w wysokości ok. 20.000 euro. Wyjaśnił także, iż oświadczenie złożone przez K. G. w dniu 25 stycznia 2010 r. (wskazujące, iż w 2007 r. nie uzyskał on żadnych dochodów) nie było wypełnione i podpisane przez niego oraz, że nie wiedział o istnieniu tego dokumentu. W tych okolicznościach organ uznał, iż zachodzą w sprawie przesłanki do wznowienia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uchylił w trybie wznowieniowym wymienioną na wstępie decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] przyznającą K. G. dodatek do zasiłku rodzinnego na córkę N. S. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, oraz orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił K. G. przyznania prawa do tego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz podniósł, iż ustalone w toku postępowania okoliczności wskazują, że K. G. - z zamiarem wprowadzenia w błąd organu – nie podała, iż wraz z J. B. wychowuje wspólne dziecko oraz, że J. B. pracuje za granica osiągając w 2007 r. dochód ok. 20.000 euro. Wobec powyższego organ - po przeliczeniu zadeklarowanej przez J. B. wysokości dochodów uzyskanych w 2008 r. ustalił, iż dochód rodziny K. G. w 2007 r. wyniósł 74.640.00 zł, zatem miesięczny dochód na osobę w tej czteroosobowej rodzinie w przedmiotowym okresie wynosił 1555,00 zł i przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń rodzinnych wynoszące 504 zł. Od powyższej decyzji K. G. wniosła odwołanie, w którym stwierdziła, iż organ oparł swe ustalenia na niezweryfikowanych i niepewnych zapewnieniach, nie popartych żadnymi dowodami, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Ponadto zakwestionowała zaliczenie J. B. jako członka rodziny, wskazując, iż w chwili składania wniosku nie była z nim w związku konkubenckim i nie wychowywała wspólnie z nim syna. J. B. jedynie płacił dobrowolnie alimenty na jego rzecz w wysokości 500 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [..] stycznia 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji, wskazujące, iż dochód na osobę w rodzinie odwołującej w 2007 r. wynosił 1555,00 zł, co wyklucza możliwość pobierania przez nią świadczeń rodzinnych w okresie świadczeniowym 2008/2009. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że ustalając dochód z pracy za granicą J. B. organ prawidłowo uwzględnił kwotę, którą zainteresowany wpisał w dniu 2 września 2011 r. w oświadczeniu złożonym na druku stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Na powyższą decyzję K. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której żądając uchylenia decyzji organów obu instancji podniosła zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jej zdaniem organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego opierając decyzje jedynie na oświadczeniu J. B. z dnia 2 września 2011 r. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz nie uzasadnił swojej decyzji w sposób należyty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując w tak zakreślonych ramach oceny zgodności z prawem zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, Sąd stwierdził naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu decyzje organów administracji zapadły w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja ta stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 613). Mówiąc wprost, wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia błędów w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanej ostatecznej decyzji administracyjnej wyliczonych w przepisie art. 145 § 1 oraz w art. 145a k.p.a., przy czym każda z przesłanek podanych w art. 145 § 1 k.p.a. łączy się z wadliwością samego postępowania administracyjnego, zaistniałą jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Zaakcentować należy także, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., iż wykładnia przesłanek wznowienia postępowania winna mieć charakter zwężający, bowiem przy wznowieniu postępowania chodzi o sprawdzenie, czy w czynnościach procesowych, poprzedzających wydanie w trybie zwykłym decyzji, doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a.). W myśl art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W związku z tak ukształtowanym postępowaniem przedmiotem rozważań Sądu jest w pierwszym rzędzie dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie przesłanki przyjętej przez organ pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [..] sierpnia 2009 r., Nr [..] przyznającą K. G. dodatek do zasiłku rodzinnego na córkę N.e S. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym uznał, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W związku z tak ukierunkowanym postępowaniem wyjaśnić, należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż wznowienie postępowania na podstawie powyższego unormowania ograniczone jest wystąpieniem łącznym trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i po trzecie fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W niniejszej sprawie okoliczność, jakoby w toku postępowania w sprawie przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych doszło do sfałszowania dowodu, który przesądził o pozytywnym dla niej rozstrzygnięciu, nie została potwierdzona żadnym prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Domniemywać należy, iż organ pierwszej instancji założył, iż do takiej sytuacji doszło, opierając swe twierdzenie na wystąpieniu okoliczności, które wskazywały, iż w okresie pobierania przez K. G. przedmiotowego świadczenia, dochód jej rodziny znacznie przewyższał zadeklarowana przez nią uprzednio kwotę. Założenie to, nawet jeśliby uznać je za uprawdopodobnione, nie mogło jednak stanowić wystarczającej podstawy do wszczęcia postępowania wznowieniowego z powołaniem się na przesłankę określoną art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wprawdzie § 2 art. 145 k.p.a. dopuszcza wznowienie postępowania z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, ale tylko wówczas, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Z kolei § 3 cytowanego przepisu pozwala na wznowienie z tych przyczyn także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Obowiązkiem organu jest jednak wykazanie, iż wystąpiły wymienione wyżej szczególne okoliczności pozwalające na wszczęcie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. mimo braku stosownego orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji kwestii tej nie wyjaśniają. W aktach sprawy znajduje się jedynie zawiadomienie o wszczęciu dochodzenia przeciwko skarżącej o czyn zawarty w art. 286 § 1 Kodeksu karnego, jednakże brak jest jakichkolwiek informacji o przebiegu tego postępowania. W związku z powyższym uznać należy, iż wszczynające postępowanie nadzwyczajne postanowienie z dnia 20 września 2011 r. zostało wydane w oparciu o niewłaściwą podstawę wznowieniową. Powołanie się bowiem przez organ na fałszywe dowody, które miały stanowić podstawę rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwykłym, było nieuzasadnione i doprowadziło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Uchybienie to czyni wadliwymi nie tylko powyższe postanowienia, lecz również wydane w ich następstwie decyzje organów obu instancji, zaś wadliwość ta przesądza o konieczności uchylenia przez Sąd tych rozstrzygnięć. Podkreślić przy tym należy, iż podana w postanowieniu o wznowieniu podstawa wznowieniowa wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania i organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice. W zaistniałej sytuacji, bezcelowa była ocena merytorycznej zasadności zarzutów skargi odnoszących się do stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O niepodleganiu wykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 i § 18 ust.1 pkt.1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U, Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni wnioski zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz przeanalizuje stan faktyczny sprawy i zestawiając go z katalogiem przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oceni, czy zachodzi podstawa do wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej przyznania K. G. świadczeń rodzinnych na rzecz jej córki, z uwagi na inną okoliczność niż opisana w pkt 1 powyższego przepisu, ewentualnie ustali stan wspomnianego wyżej postępowania karnego i rozważy, w świetle omówionej wyżej regulacji prawnej, możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.