II SA/Lu 243/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skarg Wspólnoty [...] L., Ł. L., [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. oraz P. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 3 marca 2025 r., znak: IF-VII.7840.1.59.2021.BZ w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Wspólnoty [...] w L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Ł. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz P. K. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 3 marca 2025 r., znak: IF-VII.7840.1.59.2021.BZ, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 19 listopada 2021 r., nr 1309/21 zmieniającą w zakresie robót wymienionych w tej decyzji decyzję o pozwoleniu na budowę z 20 marca 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] spółce jawnej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków kamienic na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w L.. Decyzja została wydana w następstwie prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 22 listopada 2022 r. (II SA/Lu 286/22) uchylającego poprzednią decyzję Wojewody Lubelskiego z 3 lutego 2022 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał oceny prawnej oraz sformułował dla organu odwoławczego wytyczne co do dalszego postępowania. Sąd wskazał, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja dotycząca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych. Sąd podkreślił przy tym, że decyzja musi być ostateczna. Wykonanie zatem robót budowlanych przed datą decyzji organu drugiej instancji oznaczało, że nie mogły być one objęte zmienionym pozwoleniem na budowę. Sąd uznał, że skarga jest zasadna, o ile zarzuca organowi niewyjaśnienie stanu robót w dacie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, ponieważ praktycznie jedynym dowodem mającym potwierdzić, że zamierzone roboty budowlane nie zostały wykonane przed jej wydaniem, były oględziny przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, jakie miały miejsce w dniu 10 września 2021 r. Sąd podkreślił, że akta nie zawierają żadnej wzmianki o skonfrontowaniu stanu faktycznego z dziennikiem budowy. Z protokołu kontroli wynika, że w ogóle nie sprawdzono, czy dziennik jest prowadzony systematyczne i nie sprawdzono jego zapisów. W oświadczeniu projektanta z 9 września 2021 r. stwierdzono, że dziennik budowy wraz z oświadczeniem kierownika budowy zostanie przedłożony w momencie składania uzupełnianej dokumentacji. Uzupełnienie wniosku miało miejsce 27 września 2021 r. i 15 października 2021 r. W aktach znajduje się jedynie oświadczenie kierownika budowy z 24 września 2021 r., że roboty budowlane objęte zamiennym projektem budowlanym nie zostały wykonane. Prace konstrukcyjne zostały przerwane na etapie wykonywania docelowych gzymsów i dachu. Sąd wskazał w związku z tym, że organ powinien porównać stan budowy z zapisami dziennika budowy wraz ustaleniami protokołu oględzin, jakie miały miejsce jeszcze w styczniu 2021 r., gdy stwierdzono wylewanie stropodachu. Zdaniem Sądu, rzeczą organu odwoławczego było również sprawdzenie, czy po wydaniu decyzji przez organ I instancji roboty budowlane objęte projektem zamiennym były już kontynuowane. Nie można uznać, że wystarczające było powołanie się na wspomniany już protokół z 10 września 2021 r., tym bardziej, że organ I instancji nie odniósł się do ustaleń wspomnianego protokołu ze stycznia 2021 r. Według pierwotnego projektu budowa mała zatrzymać się nad stropem 4 kondygnacji ostatni strop w kolorze czerwonym. Według zdjęć z grudnia 2021 r. dobudowana jest prostokątna kondygnacja nr 5 ze stropem i zmienianą konstrukcją dachu dachem z pokryciem bitumicznym, wstawionymi oknami oraz otynkowaną i pomalowaną podwyższona fasadą. Sąd zobowiązał organ odwoławczy do poczynienia stosownych ustaleń w tym zakresie za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, w tym sięgnięcia do dziennika budowy, przesłuchania kierownika budowy, odniesienia się do dokumentacji fotograficznej i odniesienia się do protokołów kontrolnych. Sąd uznał ponadto, że nie mają racji skarżący co do konieczności uzyskania stanowiska Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazał następnie, że jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane, które nie zostały objęte zmianą pozwolenia na budowę, ale mają charakter zmian istotnych, właściwym do podjęcia czynności jest organ nadzoru budowlanego. Chodzi tu również o ocenę budowy schodów o odwróconym ciągu, podnoszoną w skargach, w stosunku do których inwestor podał, że w projekcie zamiennym ich nie uwzględniono. Prace te dotyczą bowiem oddzielnego zakresu robót budowlanych związanych ze zmianą formy zadaszenia kamienicy [...] i przyległej do niej klatki schodowej. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie zaskarżonej decyzji z 3 marca 2025 r. Wojewoda powołał się na art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiący o związaniu organu oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z 22 listopada 2022 r. i wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji zmieniająca pozwolenie na budowę z 20 marca 2018 r. jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku, w dniu 7 stycznia 2025 r. przeprowadzono rozmowę z kierownikiem budowy mgr inż. J. J.. Potwierdził on, że jak podano w dzienniku budowy, w okresie od 19 lipca 2021 r. (data złożenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę) do 3 lutego 2022 r. (data decyzji organu II instancji) nie były prowadzone roboty budowlane zmierzające do podniesienia wysokości budynku. Ściany nadziemia wykonano zgodnie z informacją w projekcie, to jest istniejące ściany ceglane do rozbiórki i odtworzenia z cegły rozbiórkowej. Odnosząc się do dokumentacji fotograficznej przekazanej przez Urząd Miasta Lublin przy piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021 (karta nr 33 akt organu odwoławczego), Wojewoda wyjaśnił, że elementy kondygnacji +4 zostały wykonane dla zabezpieczenia wnętrza obiektu przed czynnikami atmosferycznymi. Ściany powstały z płyt OSB, dla przykrycia dachu papą - rozwiązanie tymczasowe, wykonano konstrukcję drewnianą. Wojewoda wskazał, że o wyborze zdjęcia do przeprowadzenia analizy zaleconej w wyroku przesądził czas jego przesłania pozwalający stwierdzić, że zostało ono wykonane przed wydaniem decyzji Wojewody Lubelskiego w dniu 3 lutego 2022 r., to jest w czasie trwania postępowania odwoławczego. Po tym dniu inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i mógł swobodnie dokonywać planowanych zmian aż do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2022 r. Jednocześnie mógł nieprzerwanie prowadzić roboty budowlane w zakresie objętym pierwotnym pozwoleniem na budowę. Wojewoda podkreślił, że dokonano także przeglądu zapisów dziennika budowy (k. nr 246 w aktach organu II instancji), przy czym posłużono się kopią uzyskaną od organów nadzoru budowlanego wykorzystywaną w postępowaniach w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, także przed sądami administracyjnymi. W okresie między złożeniem wniosku o zmianę pozwolenia na budowę a poprzednią decyzją Wojewody Lubelskiego w dzienniku budowy wpisano prowadzenie prac elewacyjnych, roboty instalacyjne sanitarne i wentylacyjne, wykonywanie ścianek działowych i montaż stolarki okiennej, wykonywanie prac posadzkarskich, wykonywanie robót przy tynkach wewnętrznych, układanie płytek ściennych, montaż stolarki drzwiowej. Organ nie widzi możliwości powiązania zarzucanego wybudowania elementów konstrukcyjnych poziomu +4 z wcześniejszymi zapisami w dzienniku budowy o betonowaniu stropów nadziemia. Na zdjęciu dostarczonym przez stronę skarżącą widać płaskie zabezpieczenie budynku, a nie wykonany strop. Według wyjaśnień z dnia 3 lutego 2025 r. w projekcie pierwotnym przewidziane były prace betonowe na V kondygnacji i ściany betonowe całego obrysu klatki schodowej wraz z przewidzianymi w tym miejscu trzema pełnowymiarowymi oknami czy betonowa ściana z betonowymi podciągami przez całą szerokość budynku wzdłuż jego kalenicy. W oparciu o te elementy wykonana została konstrukcja zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi nad V kondygnacją. Całość zalana została chudym betonem. Zdaniem organu, nie można zatem traktować treści protokołu PINB miasta Lublin z kontroli z dnia 4 stycznia 2021 r. jako dowodu na przedwczesne wykonywanie robót budowlanych. W protokole stwierdzono prowadzenie robót betoniarskich przy północnej ścianie posesji [...] [...] 11, przy północno-zachodnim narożniku nowo budowanego budynku ul. [...]. Nastąpiło wówczas przypadkowe rozlanie mieszanki betonowej na dach budynku sąsiedniego około 0,1 m3 betonu (pasmo szerokości około 0,5 m, długości około 3,5 m). Przedkładana przez skarżących fotografia z dnia 10 maja 2021 r. ukazuje rozwiązania, które odpowiadają przytoczonym powyżej wyjaśnieniom inwestora. Upływ czasu uniemożliwia ich weryfikację. Wojewoda wyjaśnił, że wbrew stwierdzeniom skarżących wyroki tutejszego Sądu dotyczące przyjęcia obiektu do użytkowania nie zawierają elementów istotnych dla rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Nie odnoszą się bowiem do stanu inwestycji z podziałem na okresy do 3 lutego 2022 r. i po 3 lutym 2022 r. Oceniają stan właściwy dla daty orzeczenia PINB miasta Lublin, tj. 19 października 2023 r. i to po uchyleniu decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 3 lutego 2022 r., znak: IF-VII.7840.1.59.2021.AA. W obrocie prawnym pozostawała w tym czasie jedynie pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę. Odpowiadając na zarzuty odwołań, Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie obejmuje instalacji do zrzutu nieczystości ani też wbicia grodzic Larsena w podłoże działki nr [...]. Nie przewiduje działań polegających na usunięciu elementów starej oficyny. Zakres robót szczegółowo określono w decyzji, tak samo jak lokalizację na działkach nr [...] i [...]. Rozpatrywanie odwołań od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 19 listopada 2021 r., Nr 1309/21, znak: AB- BW-III.6740.1.74.2021, nie daje Wojewodzie Lubelskiemu jako organowi administracji architektoniczno-budowlanej II instancji uprawnień do rozważania zakresu zmian wykonanych przez inwestora względem rozwiązań przewidzianych w decyzji pierwotnej. Skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego wnieśli: J. L. - Z. Sądowy Nieruchomości Mieszkaniowej ul. [...]/[...] w L., P. K., [...] Sp. z o.o. oraz Ł. L.. J. L. - Z. Sądowy Nieruchomości Mieszkaniowej ul. [...]/[...] w L., P. K. i [...] Sp. z o.o. zarzucili naruszenie: 1) art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) przez bezpodstawne zastosowanie powołanych wyżej regulacji i utrzymanie w mocy decyzji nr 1309/21 z dnia 19 listopada 2021 r. Prezydenta Miasta Lublina, znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021 - w sytuacji, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 35 w zw. z art. 36a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy: - dokonana zmiana jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego i pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków kamienic (dokonano między innymi zniszczenia zabytku bez stosownych zezwoleń) oraz wbito szczelne ścianki szczelinowe tzw. grodzice Larsena w grunt miejski (działka [...]), którym inwestor nie miał prawa dysponować, - istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego i pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków kamienic nastąpiło przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, - doszło do dobudowania piętra (bez ważnego pozwolenia na budowę), - doszło do zmiany geometrii dachu i wybudowania nowych, nieznanych pierwotnemu projektowi pomieszczeń pod dachem, - doszło do wybudowania klatki schodowej o odwróconym ciągu schodów (bez ważnego pozwolenia na budowę), - budowa fasady budynku nastąpiła bez ważnego pozwolenia na budowę (w toku znajdowało się postępowanie administracyjne mające na celu jego uzyskanie), - realizacja inwestycji budowlanej została dokonana poza obszarem jej geodezyjnego wytyczenia, 3) art. 35 ust. 5 pkt 2 oraz art. 32 ust. 4a w zw. z art. 36a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez niezastosowanie pierwszej ze wspomnianych regulacji oraz pominięcie trzech kolejnych i w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 19 listopada 2021 r. w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż konstrukcje i elementy objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia zamiennego istniały już w chwili składania wniosku. Alternatywnie zarzut naruszenia: 4) art. 35 ust. 5 pkt 2 oraz art. 32 ust. 4a w zw. z art. 36a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. przez niezastosowanie pierwszej ze wspomnianych regulacji oraz pominięcie dwóch kolejnych i w konsekwencji nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia 19 listopada 2021 r., 5) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących o terminie przesłuchania świadka J. J. i pozbawienie skarżących możliwości uczestnictwa w tzw. "przesłuchaniu", 6) art. 78 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie szeregu dowodów i wniosków dowodowych zawnioskowanych przez strony postępowania, 7) art. 107 § 1 k.p.a. przez zawarcie w decyzji organu drugiej instancji ogólnikowych stwierdzeń i argumentów, co nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie, 8) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 i 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo tego, że dokonane zmiany są istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego i pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków kamienic. Z kolei Ł. L. zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania: - art. 79 § 1 i 2 kpa oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niezawiadomienie skarżącego (ani żadnej z pozostałych stron) o przesłuchaniu świadka - kierownika budowy, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w przesłuchaniu i zadania pytań świadkowi, co zwłaszcza przy biernej postawie organu odwoławczego miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Wojewoda ograniczył wyjaśnienie stanu faktycznego do "spotkania w siedzibie organu" z kierownikiem budowy, w konsekwencji doprowadzając do naruszenia: - art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rzetelnego i wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a zatem niewyjaśnienie stanu robót w dacie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji niewyjaśnienie stanu sprawy, czym organ naruszył także wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2022 r., II SA/Lu 286/22 utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2024 r., II OSK 1101/23, w którym stwierdzono m.in. że organ ma wyjaśnić "wszystkimi możliwymi dowodami", czy decyzja o pozwoleniu na budowę z 19 listopada 2021 r. nie została wydana w stosunku do robót już zrealizowanych. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 35 w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt zamienny w sytuacji wykonania przez inwestora robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie zamienne przed wystąpieniem z wnioskiem o jego zatwierdzenie, a nadto zrealizowania przez inwestora inwestycji o innym charakterze niż określona we wnioskach o pozwolenie na budowę i pozwoleniu zamiennym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargi Wojewoda Lubelski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych składanych w toku postępowania sądowego skarżący podtrzymali argumentację zawartą w uzasadnieniu zarzutów skarg. Na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzić łączne rozpoznanie i rozstrzygnięcie spraw ze skarg J. L. - Z. Sądowego Nieruchomości Mieszkaniowej ul. [...]/[...] w L. (II SA/Lu 244/25), P. K. (II SA/Lu 246/25) i [...] Sp. z o.o. (II SA/Lu 245/25) ze sprawą o sygn. akt II SA/Lu 243/25 i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Lu 243/25. Podczas rozprawy Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił: 1. odmówić przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 456/25; 2. przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów w postaci: a) postanowienia Prokuratury Rejonowej [...] z dnia 26 czerwca 2025 r. o umorzeniu śledztwa; b) postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 25 lipca 2025 r. sygn. akt [...]; c) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 18 kwietnia 2025 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie; 3. przeprowadzić z urzędu dowód uzupełniający z akt postępowania administracyjnego prowadzanego przez PINB miasta Lublin znak: PNB.IO.I.5121.11.2025. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi są zasadne, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skargach zarzuty Sąd podzielił. Przedmiotem sporu jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i zmiana decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 20 marca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] spółce jawnej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynków kamienic na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w L.. Istotne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że uprzednio wydana decyzja organu odwoławczego z 3 lutego 2022 r. została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu w sprawie II SA/Lu 286/22. W uzasadnieniu wyroku Sąd sformułował ocenę prawną oraz wytyczne, które wiązały organ przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę. Kluczową kwestią było ustalenie przez organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy roboty budowlane objęte decyzją o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowlanym zamiennym były wykonywane przed uzyskaniem przez nią przymiotu ostatecznej. Wątpliwości Sądu dotyczyły stanu robót budowlanych w dacie wydania ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W myśl art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (ten przepis stosuje się odpowiednio do decyzji o zmianie pozwolenia na budowę). Sąd w sprawie II SA/Lu 286/22 wyraził pogląd, który wiąże w niniejszej sprawie, że "decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja dotycząca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych. Podkreślić przy tym należy, że chodzi to o decyzję ostateczną". Ustalenie okresu wykonania robót budowlanych objętych zamiennym projektem budowlanym miało kluczowe znacznie, ponieważ gdyby okazało się, że zostały one wykonane przed datą wydania ostatecznej decyzji Wojewody, tj. przed 3 lutego 2022 r., zaistniałaby podstawa do odmowy wydania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i zatwierdzającej projekt zamienny. Sąd w sprawie II SA/Lu 286/22 sformułował dla organu odwoławczego wytyczne, wskazując, że organ ma wyjaśnić "wszystkimi możliwymi dowodami" czas wykonywania robót budowlanych objętych zmienionym pozwoleniem na budowę, w tym przesłuchać kierownika budowy, odnieść się do dokumentacji fotograficznej, sięgnąć do dziennika budowy i do protokołów kontrolnych. To stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 września 2024 r. wydanym w sprawie II OSK 1101/23. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że organ odwoławczy nie wykonał prawidłowo wszystkich tych wytycznych, a co za tym idzie, nie ustalił w sposób wszechstronny i rzetelny czasu wykonywania robót budowlanych objętych zmienionym pozwoleniem na budowę. Po pierwsze, "rozmowa" z kierownikiem budowy w siedzibie organu odwoławczego w dniu 7 stycznia 2025 r. (k. 241, segregator nr 5) utrwalona w formie notatki nie była przesłuchaniem przeprowadzonym w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zalecenie zawarte w wyroku Sądu dotyczyło "przesłuchania" kierownika budowy, a zatem przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W myśl zaś § 2 tego przepisu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Przepisy Kodeksu nie określają formy przeprowadzania dowodu z zeznań świadka. Zasadą powinno być ustne przesłuchanie świadka, podlegające utrwaleniu na piśmie w formie protokołu, stosownie do treści art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na rozwiązania prawne zawarte w przepisach art. 50 § 1 i art. 54 § 1 k.p.a. dotyczących wezwań, w których przewidziana została możliwość złożenia zeznań na piśmie, można uznać za dopuszczalne także złożenie przez świadka zeznań w tej formie (H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, art. 83). Złożenie zeznań na piśmie nie może jednak pociągać za sobą ograniczenia uprawnień stron postępowania określonych w art. 79 k.p.a. (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 83). Organ ma zatem obowiązek zawiadomić strony o przeprowadzeniu tego dowodu oraz poinformować o możliwości zadania świadkowi pytań. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Wojewoda uniemożliwił stronom czynny udział w przesłuchaniu kierownika budowy. Nawet gdyby przyjąć w tym wypadku jako dopuszczalną pisemną formę odebrania zeznań od świadka, to organ nie dopełnił obowiązku zawiadomienia stron o zamiarze przeprowadzenia tego dowodu, a tym samym uniemożliwił im wzięcie udziału w jego przeprowadzeniu, w tym zadawanie świadkowi pytań. Stanowi to zatem istotne naruszenie art. 79 k.p.a., a jednocześnie naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych Sądu w tym zakresie. Po drugie, Sąd zobowiązał organ odwoławczy do analizy dokumentacji zdjęciowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że "kierownik budowy podczas rozmowy w dniu 7 stycznia 2025 r., odnosząc się do dokumentacji fotograficznej przekazanej przez Urząd Miasta L. przy piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. (karta nr 33 akt organu odwoławczego), wyjaśnił, że elementy kondygnacji +4 zostały wykonane dla zabezpieczenia wnętrza obiektu przed czynnikami atmosferycznymi. Ściany powstały z płyt OSB, dla przykrycia dachu papą - rozwiązanie tymczasowe, wykonano konstrukcję drewnianą". Wojewoda podniósł, że "o wyborze zdjęcia do przeprowadzenia analizy zaleconej w wyroku przesądził czas jego przesłania, pozwalający stwierdzić, że zostało ono wykonane przed wydaniem decyzji Wojewody Lubelskiego w dniu 3 lutego 2022 r. to jest w czasie trwania postępowania odwoławczego". Nie sposób uznać powyższych stwierdzeń za analizę obszernej dokumentacji zdjęciowej dołączonej do pisma z 5 stycznia 2022 r. (k. 33, segregator nr 1). Ograniczają się one bowiem do dosłownego przytoczenia oświadczenia kierownika budowy z 7 stycznia 2025 r. oraz wskazania, że zdjęcie zostało wykonane przed datą wydania ostatecznej decyzji z 3 lutego 2022 r. Organ ograniczył się do uargumentowania wyboru "zdjęcia" do analizy, a nie do analizy samego zdjęcia, przy czym użył liczby pojedynczej "zdjęcie", chociaż dokumentacja dołączona do pisma z 5 stycznia 2022 r. zawiera kilkanaście zdjęć. Tej oceny nie zmienia powołanie się w uzasadnieniu decyzji Wojewody na jeszcze jedną fotografię - zdjęcie lotnicze pozyskane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 10 maja 2021 r., które – w ocenie organu – ukazuje rozwiązania, które odpowiadają wyjaśnieniom inwestora, zaś upływ czasu uniemożliwia ich weryfikację. Tego stwierdzenia również nie sposób uznać za analizę fotografii. Wojewoda nie wykonał zatem wytycznych Sądu także w tym zakresie. Powołując się na stanowisko jednego z inwestorów M. M., Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął, że "to co widoczne jest na zdjęciach, to nie jest strop, a płaska konstrukcja w formie szalunku wyizolowanego papą bitumiczną, zabezpieczająca przed warunkami atmosferycznymi w celu ochrony dotychczas wykonanych robót i dla zapewnienia możliwości kontynuowania dalszych prac wykończeniowych i montażu instalacji. Na zdjęciu dostarczonym przez stronę skarżącą widać płaskie zabezpieczenie budynku, a nie wykonany strop". Organ nie uzasadnił jednak, jakie czynniki – poza wyżej powołanym stanowiskiem inwestora - przesądziły o tym, że na zdjęciu uwidoczniony jest nie strop, ale płaskie zabezpieczenie budynku. Po trzecie, organ odwoławczy został zobowiązany przez Sąd do przeanalizowania zapisów w dzienniku budowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda poczynił zastrzeżenie następującej treści: "Dokonano także przeglądu zapisów dziennika budowy (karta nr 246 w aktach organu II instancji), przy czym posłużono się kopią uzyskaną od organów nadzoru budowlanego wykorzystywaną w postępowaniach w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, także przed sądami administracyjnymi". To stwierdzenie budzi poważne wątpliwości, zważywszy na to, że skarżący wielokrotnie w toku postępowania wskazywali na fakt, że istnieje kilka dzienników budowy dotyczących tej inwestycji. Skarżący konsekwentnie podnosili, że oprócz kopii, którą dysponują organy nadzoru budowlanego wykorzystywanej w postępowaniach w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, istnieje także wersja dziennika znajdująca się w Prokuraturze. Sąd podziela zarzut skarżących, że organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do zweryfikowania twierdzeń stron postępowania w tym zakresie. Co więcej, poczynienie przez Wojewodę zastrzeżenia, że "posłużył się kopią uzyskaną od organów nadzoru budowlanego", sugeruje, że w istocie jest jakaś inna kopia/wersja dziennika budowy. Ponadto organ odwoławczy powinien był dążyć za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych do wyjaśnienia, co oznaczają zapisy w dzienniku budowy, z których wynika, że "betonowanie stropów nadziemia" wykonano w dniu 3 grudnia 2020 r., zaś "roboty betonowe" zakończono w dniu 9 grudnia 2020 r. Jest to istotne, zważywszy na to, że inwestor wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę dopiero w dniu 9 lipca 2021 r. Wojewoda miał możliwość doprecyzowania, co w istocie oznaczają zapisy "betonowanie stropów nadziemia" oraz "roboty betonowe", zwłaszcza, że osobą, która ich dokonała, jest kierownik budowy J. J.. Tymczasem organ stwierdził jedynie, że "nie widzi możliwości powiązania zarzucanego wybudowania elementów konstrukcyjnych poziomu +4 z wcześniejszymi zapisami w dzienniku budowy o betonowaniu stropów nadziemia". Po czwarte, Wojewoda pominął fakt, że wydając decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, organ architektoniczno-budowlany jednocześnie zatwierdza projekt zamienny. Zatem zatwierdzony projekt zamienny jest integralną częścią decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Projekt zamienny architektoniczno-budowlany spornej inwestycji zawiera szereg rozwiązań dotyczących ścian fundamentowych. Pierwotny projekt zakładał pozostawienie części starych murowanych ścian fundamentowych oficyny wchodzącej w skład kamienicy. Natomiast w projekcie zamiennym ustalenia dotyczące pozostawienia tych ścian zostały wykreślone i zastąpione ustaleniami dotyczącymi ścian żelbetowych (obszerną analizę tego zagadnienia zawiera uzasadnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 marca 2024 r., II SA/Lu 1151/23). Skoro zatem projekt zamienny jest integralną częścią zatwierdzonego decyzją pozwolenia zamiennego, to zawarte w nim rozwiązania projektowe nie mogą zostać pominięte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ miał obowiązek uwzględnić je w sentencji decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Wojewoda powinien zatem wyjaśnić rozbieżność między sentencją decyzji o pozwoleniu zamiennym a zatwierdzonym nią zamiennym projektem architektoniczno-budowlanym. Co więcej, na co kilkakrotnie zwracali uwagę skarżący, projekt zamienny jest zdekompletowany, ponieważ brakuje w nim stron 5 i 6. W wyroku II SA/Lu 286/22 Sąd wprawdzie wskazał, że "jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane, które nie zostały objęte zmianą pozwolenia na budowę, ale mają charakter zmian istotnych, właściwym do podjęcia czynności jest organ nadzoru budowlanego". Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy określone rozwiązania były ujęte w zamiennym projekcie architektoniczno-budowlanym zatwierdzonym decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Takie rozwiązania należy uznać za objęte zmianą pozwolenia na budowę, nawet jeżeli nie zostały ujęte w samej sentencji decyzji. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że skoro decyzja ta zatwierdza projekt zamienny, a projekt zamienny zawiera określone rozwiązania zamienne, to należy je uznać za objęte tą decyzją. W świetle powyższego powołane wyżej stwierdzenie Sądu nie dotyczy ujętych w projekcie zamiennym rozwiązań dotyczących ścian fundamentowych. Zatem organ odwoławczy ma obowiązek ocenić, kiedy wykonano objęte projektem zamiennym roboty dotyczące tych ścian, uwzględniając również stosowne zapisy w dzienniku budowy. Pozostałe zarzuty skarg nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w niniejszej sprawie nie mógł podzielić zarzutu nielegalnej budowy klatki schodowej, ponieważ ta kwestia została już przesadzona w wyroku wydanym w sprawie II SA/Lu 286/22, w którym uznano, że jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane, które nie zostały objęte zmianą pozwolenia na budowę, ale mają one charakter zmian istotnych, właściwym do podjęcia czynności jest organ nadzoru budowlanego. Chodzi tu również o ocenę budowy schodów o odwróconym ciągu, podnoszoną w skargach, w stosunku do których inwestor podał, że w projekcie zamiennym ich nie uwzględniono. Prace te są bowiem objęte oddzielnym, zakresem robót budowlanych związanych ze zmianą formy zadaszenia kamienicy [...] i przyległej do niej klatki schodowej". Tę samą argumentację należy odnieść do zarzucanego przez skarżących wykonania tzw. grodzic Larsena oraz wykonania spornej inwestycji poza obszarem geodezyjnego wytyczenia. Te kwestie mieszczą się poza zakresem niniejszego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Właściwym organem do oceny legalności tych działań jest organ nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Lu 286/22 Sąd uznał, że nie mają racji skarżący co do konieczności uzyskania stanowiska Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie. Ta ocena Sądu wiąże organ odwoławczy i Sąd w sprawie niniejszej. Niemniej jednak wszystkie wyżej wskazane uchybienia przepisom prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 79 i art. 136 k.p.a., obligują Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W ocenie Sądu nie ma podstaw do uchylania również decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ większość materiału dowodowego mogącego mieć istotne znaczenie dla ustalenia czasu wykonania robót objętych zmianą pozwolenia na budowę znajduje się w aktach sprawy, zaś wskazane wyżej braki postępowania dowodowego mogą być stosownie do treści art. 136 k.p.a. uzupełnione przez organ odwoławczy bez żadnego uszczerbku dla dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie ma również żadnych podstaw do uwzględnienia zawartego w skargach żądania stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy treść naruszonego przepisu nie budzi wątpliwości, rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z tym przepisem a nadto naruszenie prawa prowadzi do następstw niemożliwych do zaakceptowania jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchybienie w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy opartej na zasadzie swobodnej oceny dowodów nie stanowi naruszenia prawa, które można zaliczyć do kategorii rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda uwzględni dokonaną wyżej ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania. Przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych ustali czas wykonania robót budowlanych objętych decyzją o zmianie pozwolenia na budowę, w szczególności dokona ponownej analizy dziennika budowy, ustalając uprzednio, czy w istocie w obiegu prawnym jest więcej niż jedna jego wersja, przeprowadzi dowód z ustnych zeznań świadka J. J., umożliwiając czynny udział w przeprowadzeniu tego dowodu stronom postępowania i przeanalizuje ponownie dokumentację zdjęciową wykonaną przed 3 lutego 2022 r. Gdyby te dowody okazały się niewystarczające, rozważy również przeprowadzenie dowodu z zeznań Nie stanowi przeszkody prawnej w prowadzeniu tego postępowania i zakończeniu go merytorycznym rozstrzygnięciem fakt, że w dniu 18 kwietnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wydał decyzję nr 1-384/18 o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji objętej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o zmianie pozwolenia na realizację określonej stanowi przesłankę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tej inwestycji określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu skarżącym od organu kosztów postępowania obejmujących wpisy od skarg (po 500 zł) oraz – w przypadku skarżących - J. L. - Z. Sądowego Nieruchomości Mieszkaniowej ul. [...]/[...] w L., [...] Sp. z o.o. oraz Ł. L. - również stawki wynagrodzeń profesjonalnych pełnomocników (po 480 zł) wraz z opłatami od pełnomocnictw (po 17 zł) Sąd wydał na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.