II SA/Lu 245/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis - Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 1 marca 2011r., nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania K. S. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 11 stycznia 2011r....o odmowie przyznania mu zasiłku celowego. Z akt sprawy wynika, że K. S. wnosił o udzielenie mu pomocy finansowej w wysokości 100.000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z odbudową zalanego przez powódź wiosną 2010r. budynku mieszkalnego położonego w Z. Gmina W. Z "Przeglądu budynku uszkodzonego przez powódź w maju 2010r." sporządzonego przez pracowników nadzoru budowlanego /akta I instancji/ wynika, że przedmiotowy budynek – będący współwłasnością K. S. i jego wuja B. S. - jest budynkiem drewnianym – otynkowanym, na fundamentach betonowych, posiadającym instalację elektryczną i wodociągową. Powódź spowodowała w nim uszkodzenia mogące zagrażać jego statyce i uzasadniające konieczność odbudowy/remontu. Z "Oszacowania kosztów rozbiórki i kosztu odtworzenia lub zastąpienia budynku mieszkalnego po klęsce powodzi w 2010r." sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego /akta I instancji/ wynika, że koszty rozbiórki budynku istniejącego i koszty wybudowania budynku nowego o tej samej powierzchni wyniosą łącznie 110.991 zł. Organy obu instancji nie uwzględniły jednak wniosku, a odmawiając przyznania K. S. zasiłku celowego podkreśliły, że zalany budynek ma wprawdzie charakter mieszkalny, ale wnioskodawca korzysta z niego tylko w okresie wiosna – jesień, natomiast w okresie zimowym zamieszkuje w P., gdzie wspólnie z rodzicami prowadzi gospodarstwo domowe; tam też ma możliwość zabezpieczenia wszystkich potrzeb życiowych. Jako podstawę rozstrzygnięcia organy wskazały art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, który umożliwia przyznanie zasiłku celowego osobom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Dodatkowo organ odwoławczy, podzielając rozstrzygnięcie organu I instancji powołał się na ogólne cele ustawy o pomocy społecznej określone w art. 3 cyt. ustawy oraz "orzecznictwo sądowo – administracyjne", z którego wynika, że "samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż zamieszkiwanie w niej (np. poprzez jej wynajmowanie), nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego". W przypadku K. S., zdaniem organów, potrzeby takie ma on zaspokojone w mieszkaniu w P. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Skarżący podniósł, że gospodarstwo w Z. jest jego jedynym gospodarstwem domowym, zaś gospodarstwo domowe w P. jest gospodarstwem jego rodziców. Okoliczność, iż w okresie zimowym, "gdy prace polowe nie wymagają stałego przebywania w gospodarstwie rolnym", przebywa on z rodzicami, opiekując się nimi, nie świadczy o tym, że na stałe z nimi mieszka. Ponadto, okres zimowy skarżący wykorzystuje na leczenie i niezbędne badania. Obecnie skarżący mieszka w przyczepie campingowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że budynek, którego remontu dotyczy wniosek, jest drewniany, ma 60 lat, oszacowane zużycie 80 %, a jego wartość odtworzeniowa wynosi 13.987,08 zł /k. 6 "Oszacowania kosztów rozbiórki..."/ Budynek nie był zamieszkany całorocznie. Organ wyjaśnił też, że K. S. sam we wniosku o przyznanie mu pomocy, wskazał jako miejsce zamieszkania adres w P. i tam też odbiera korespondencję. Z uwago na tę okoliczność, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło wydaną wcześniej w niniejszej sprawie decyzję odmowną wydaną z upoważnienia wójta Gminy W., a następnie Wójt ten przekazał wniosek K. S. do rozpoznania przez OPS w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z przepisami prawa, do czego z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd jest uprawniony, stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i art. 136 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność jej uchylenia. W myśl tych przepisów. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organy mają obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, co umożliwi wszechstronną ocenę sprawy i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie właściwej normy prawnej. Dokonane ustalenia i wnioski powinny następnie znaleźć odzwierciedlenie w jasnym, przekonywającym uzasadnieniu, poprzez wskazanie wszystkich niezbędnych elementów, określonych w art. 107 § 3 kpa tj. faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Zasady te dotyczą również organu II instancji, bowiem organ ten z mocy art. 136 kpa samodzielnie bada sprawę i przeprowadza postępowanie dowodowe. Zasiłek celowy "powodziowy" jest przyznawany w oparciu o art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Przyznanie takiego zasiłku oparte jest na uznaniu administracyjnym, które pozostawia organowi pewną swobodę co do tego czy świadczenie przyznać, a jeśli tak – w jakiej wysokości; uznanie nie oznacza jednak dowolności – w doktrynie przyjmuje się, że w przypadku decyzji uznaniowych, regułą powinno być uwzględnienie żądania, odmowa natomiast powinna być przekonywująco uzasadniona np. ograniczonymi możliwościami finansowymi organu czy dużą liczbą podobnych żądań. W sprawie niniejszej skarżący wnosił o przyznanie mu zasiłku celowego w kwocie 100.000zł na remont zalanego przez powódź wiosną 2010r. budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z. Organ odwoławczy - podzielając decyzję o odmowie przyznania świadczenia i ustalenia organu I instancji, iż skarżący zamieszkuje w P. wraz z rodzicami, z którymi wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe - odwołał się do ogólnych celów ustawy o pomocy społecznej i stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący "może zaspokoić potrzeby mieszkaniowe w innym nieuszkodzonym mieszkaniu, a więc że jego potrzeby związane z zamieszkiwaniem są zaspokojone". Takie stanowisko organu nie jest uzasadnione w świetle powołanego art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który nie tyle odnosi się do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (w tym również potrzeb mieszkaniowych), tak jak to czyni art. 39 cyt. ustawy, lecz uzależnia przyznanie zasiłku od wystąpienia strat spowodowanych m.in. klęską żywiołową. Przyjęte przez organ kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest więc wyłączną przesłanką przyznawania zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ust. 2 – okoliczność, iż wnioskodawca w pewnym zakresie ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bo np. korzysta z pomocy rodziny zamieszkując u niej okresowo, nie może stanowić bezwzględnie samodzielnej podstawy odmowy przyznania tego świadczenia; w przepisie art. 40 ust. 2 ustawy chodzi bowiem przede wszystkim o straty w majątku wnioskodawcy, spowodowane siłą wyższą - klęską żywiołową czy ekologiczną. Straty te należy natomiast oceniać w kontekście działalności życiowej wnioskodawcy, jego majątku, tego czy ma on możliwość zrekompensowania strat w inny sposób (np. z ubezpieczenia), a przede wszystkim tego, na ile te straty są obiektywnie istotne dla wnioskodawcy tzn. czy na ich skutek znacznie utrudniona albo wręcz niemożliwa stała się dla wnioskodawcy jego dotychczasowa działalność życiowa, która była bezpośrednio związana z zaspokajaniem jego podstawowych potrzeb (schronienie, pożywienie, praca, więzi społeczne). W postępowaniu o przyznanie takiego zasiłku z powodu zniszczenia budynku (domu) i – w następnej kolejności przy ustalaniu wysokości tego zasiłku - istotne jest więc nie tyle to, czy w budynku tym wnioskodawca mieszkał, ale to, czy brak tego budynku uniemożliwi bądź znacznie utrudni jego dotychczasową działalność życiową, mówiąc potocznie czy wnioskodawca "jest w stanie się bez tego budynku obejść"’; dodatkowo ważne jest ustalenie, czy zniszczonego budynku nie da się zastąpić innym obiektem budowlanym, dzięki któremu strata nie byłaby tak dotkliwa. Organ musi zatem każdorazowo badać sytuację wnioskodawcy, a odmowę przyznania świadczenia w żądanej wysokości dokładnie uzasadniać obiektywnymi okolicznościami. Należy ubocznie podnieść, że podstawy przyznania ani tym bardziej odmowy przyznania zasiłku "powodziowego" nie mogą stanowić wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawarte w piśmie z dnia 27 maja 2010r., SVS 1744/2010. Wytyczne nie są bowiem przepisami powszechnie obowiązującymi, a więc nie można w oparciu o nie wydawać decyzji administracyjnych. Wytyczne mogą natomiast być dla organów wskazówkami co do sposobu dysponowania środkami finansowymi przeznaczonymi dla osób dotkniętych klęską powodzi. W niniejszej sprawie organy obu instancji oparły się wyłącznie na ustaleniu, że skarżący zamieszkuje wspólnie z rodzicami i wraz z nimi w ich mieszkaniu w Poniatowej prowadzi gospodarstwo domowe, a zatem ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Stanowisko to nie jest uzasadnione w świetle zebranych materiałów dowodowych, ani nie jest trafne w świetle powyższych rozważań dotyczących interpretacji przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przede wszystkim ustalenia te nie znajdują jednoznacznego potwierdzenia w aktach sprawy, pomimo że organ odwoławczy w poprzedniej swojej decyzji z dnia 29 listopada 2010r. uchylającej decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. w dniu 8 października 2010r. o odmowie przyznania m.in. K. S. zasiłku celowego nakazał organowi I instancji ustalenie jego miejsca zamieszkania m.in. poprzez zeznania świadków, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia gdzie koncentruje on swoje życie codzienne (gdzie przechowuje rzeczy osobiste, gdzie nocuje, gdzie spożywa posiłki, gdzie robi zakupy), ustalenie czy było możliwe zamieszkiwanie w tym budynku przed powodzią, zbadanie raportów pobierania mediów (np. energii, wody). Wprawdzie powyższe zalecenia organu odwoławczego podyktowane były koniecznością prawidłowego ustalenia właściwości organu (Ośrodka Pomocy Społecznej), to jednocześnie były niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia – mimo to powyższych ustaleń dotychczas nie dokonano, a organ odwoławczy obecnie braków tych nie dostrzegł. W szczególności to, że skarżący posiada miejsce zamieszkania w Poniatowej nie wynika w sposób jednoznaczny z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, skoro skarżący konsekwentnie podtrzymuje w nim, że w Poniatowej przebywa jedynie w zimie, natomiast od wiosny do jesieni w Z.; potwierdzili to również świadkowie – M. W. i A. G. mieszkający w P. /część wywiadu środowiskowego z dnia 28 grudnia 2010r./ oraz H. H. i H. S. – sąsiedzi skarżącego w Z. w pisemnych oświadczeniach, znanych organowi odwoławczemu z urzędu /k.13, 14 akt załączonych do pisma z dnia 4 maja 2011r./, z których to oświadczeń wynika, że skarżący od marca do grudnia przebywa w Z., gdzie "obrabia działki rolne". Organ odwoławczy powinien zatem uzasadnić, dlaczego przyjął, że pomimo iż większą część roku skarżący spędza w Z., to jego miejscem zamieszkania jest P. Okoliczność, iż po powodzi skarżący zamieszkiwał z rodzicami i tam odbierał korespondencję nie może przecież świadczyć o tym, że mieszka w P. na stałe, skoro jego dom w Z. został zniszczony i nie nadaje się do zamieszkiwania. Ustalenie miejsca zamieszkania skarżącego K. S., jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, jest istotne dla prawidłowego określenia właściwego do rozpatrzenia wniosku organu (OPS), jednak – jak wyżej wskazano, miejsce zamieszkania nie przesądza o uwzględnieniu wniosku bądź o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, ważne jest to, jaką część majątku skarżącego stanowił zniszczony w wyniku powodzi budynek i czy budynek (taki sam) był oraz jest nadal niezbędny do wykonywania podstawowej działalności życiowej skarżącego, a jeśli tak to czy mógłby być zastąpiony innym obiektem budowlanym o mniejszej wartości. Organ powinien więc ustalić – niezależnie od ustalenia miejsca zamieszkania - czym skarżący zajmuje się poza uprawą sadu, czy gdzieś się uczy, czy ma i gdzie jakiś inny majątek (np. inne grunty rolne, którymi się zajmuje), czy posiada inną pracę, choćby dorywczą i gdzie (czy w P.). Na tę okoliczność organ ponownie przesłucha skarżącego oraz świadków – osoby znajome skarżącego, jego sąsiadów w P. i Z. Dopiero dokonanie powyższych ustaleń pozwoli organowi odwoławczemu – z jednej strony na prawidłowe określenie organu właściwego w I instancji, zaś z drugiej na rzetelną ocenę czy i ewentualnie w jakiej wysokości przyznać skarżącemu "powodziowy" zasiłek celowy. Z tych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)