II SA/Lu 245/20

24 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 i art. 124 ustawy z [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] od decyzji Wójta Gminy M. z [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Wykonanie urządzenia wodnego do poboru wód podziemnych z utworów czwartorzędowych otworem studziennym S-2 usytuowanym na terenie działki nr [...] w miejscowości M.". Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 22 lipca 2019 r. [...] spółka z o.o. z siedzibą w M. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wyżej wskazanego przedsięwzięcia. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy M., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym uzyskaniu opinii i uzgodnień właściwych organów, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Stosownie do treści art. 74 ust 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), Wójt Gminy M. doręczył tę decyzję m. in. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska L.. R. L. wniósł odwołanie od decyzji z [...] r., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie prawa poprzez błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Stwierdzając niedopuszczalność tego odwołania, Kolegium uznało, że wykluczona jest możliwość udziału Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska L. w charakterze strony postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy M. z [...] r. z uwagi na to, że posiada on status organu uzgadniającego. W ocenie Kolegium, obu tych ról, tj. organu współdziałającego oraz strony postępowania nie można łączyć. W skardze na postanowienie Kolegium z [...] r. R. L. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 1 oraz ust. 8 ustawy z 3 października 2008 r. poprzez ich niezastosowanie. Organ skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zignorowało podstawę, na jakiej wniósł przedmiotowe odwołanie, tj. art. 76 ust 1 ustawy z 3 października 2008 r. W ocenie skarżącego, wbrew stanowisku Kolegium, przepisy tej ustawy normują jego rolę jako organu opiniodawczego, (współdziałającego), a zarazem strony postępowania, gdyż uprawnienia kontrolne w przedmiocie decyzji wydanych na podstawie art. 75 ust 1 pkt 4 powołanej ustawy, po skierowaniu wystąpienia na skutek stwierdzenia nieprawidłowości, dają mu przymiot strony postępowania w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, uznając, że przyznane organowi skarżącemu na mocy art. 76 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. prawo do inicjowania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza możliwości wnoszenia odwołań od tych decyzji. Skarżący nie był zatem uprawniony do zakwestionowania decyzji Wójta Gminy M. w trybie art. 127 k.p.a. poprzez złożenie odwołania. Kolegium podkreśliło, że, wydając kwestionowane postanowienie, nie negowało uprawnień, jakie przysługują Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska [...] na mocy art. 76 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie. Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawę legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowaną w odwołaniu decyzją organu pierwszej instancji. Skoro zatem odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...], który był organem współdziałającym - poprzez wydanie opinii - w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, to nie ulega wątpliwości, że nie ma w tej sprawie własnego interesu prawnego. Powierzenie organowi administracji kompetencji do uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach wyłącza możliwość składania przez te organy odwołań od decyzji wydanych w tych sprawach przez organ pierwszej instancji (por. argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały NSA z [...] maja 2003 r., OPS [...], ONSA [...]/115). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...], jako organ współdziałający w wydaniu decyzji organu pierwszej instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, nie jest zatem legitymowany do wniesienia odwołania od tej decyzji. Wbrew stanowisku skarżącego organu, szczególnej podstawy prawnej do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie może on upatrywać w treści art. 76 ust. 1 i 8 ustawy z 3 października 2008 r. Zgodnie z art. 76 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W tych sprawach właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 76 ust. 8). Użyte w art. 76 ust. 1 ustawy pojęcie "wystąpienia" nie zostało zdefiniowane. Z konstrukcji cytowanej normy prawnej wynika jednak bezspornie, że celem tego instrumentu prawnego jest wyeliminowanie nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zapobieżenie wydawaniu takich decyzji w przyszłości. Wystąpienie zawiera zatem element skargowości (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Lex/el. 2010, dostęp: 24 lipca 2020 r.). Wprawdzie w art. 76 ust. 1 ustawodawca posłużył się ogólną formułą: "kieruje wystąpienie", ale, podając, jako przykład, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zawarł istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą ustalić, jakie środki prawne przysługują regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska w ramach wystąpienia. Odwołanie się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem najdalej idącego w skutkach środka zmierzającego do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, wskazuje, że wystąpienia obejmują możliwość inicjowania jedynie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, służących weryfikacji decyzji ostatecznych. W myśl art. 76 ust. 8 ustawy z 3 października 2008 r., regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wystąpienia, zmierzającym do weryfikacji ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w jednym z trybów nadzwyczajnych. Organ ten może również występować na prawach strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, ale jedynie wówczas, gdy uprzednio brał udział w postępowaniu administracyjnym poprzez np. złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Art. 76 ust. 1 i 8 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do zainicjowania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postępowania przed organem odwoławczym poprzez wniesienie zwykłego środka zaskarżenia, tj. odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wyłącznie legitymowaną w tym zakresie jest strona postępowania, a zatem podmiot, który ma w sprawie interes prawny. Oczywisty brak legitymacji do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji przez podmiot wnoszący odwołanie obligował organ drugiej instancji do stwierdzenia niedopuszczalności jego wniesienia na podstawie art. 134 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).