II SA/Lu 247/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przeprowadzenia kontroli okresowej obiektów budowlanych oddala skargę. II SA/Lu 247/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., nakazującą Gminie L. przeprowadzenie kontroli okresowej w terminie do dnia 30 stycznia 2007 r. polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności instalacji i urządzeń w obiektach oraz sprawdzeniu stanu technicznego budynków, budowli przy ulicy [...] – użytkowanych przez Klub Jeździecki i przedstawienie wyników kontroli w terminie 2 tygodni po jej przeprowadzeniu. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 7 lipca 2006 r. kontroli na nieruchomości położonej przy ulicy [...] ustalono, że obiekty budowlane, tj. budynek administracyjny, stajnie nr [...], [...] i [...] oraz budynek gastronomiczny, użytkowane są przez Klub Jeździecki bez przeprowadzania przez uprawnione osoby wymaganych przeglądów okresowych. Stwierdzono również, że budynek stajni nr [...]wymaga natychmiastowego remontu konstrukcji i pokrycia dachu, a ponadto od strony drogi rowerowej nieruchomość nie posiada ogrodzenia, co z uwagi na spłoszone konie zagraża użytkownikom drogi rowerowej. W związku z tym organ pierwszej instancji powołaną decyzją z dnia [...] r. nakazał Gminie przeprowadzenie kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznej sprawności instalacji i urządzeń w obiektach oraz sprawdzeniu stanu technicznego budynków i budowli przy ul[...] –użytkowanych przez Klub Jeździecki – zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i przedstawienia jej wyników w określonym przez organ terminie. Organ drugiej instancji, po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] r. utrzymał tę decyzję w mocy i podkreślił, iż zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym. Z akt sprawy wynika bezspornie, jak wskazał organ, że właścicielem terenu wraz ze znajdującymi się na tym terenie obiektami jest Gmina, zatem prawidłowo decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do tego podmiotu. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego rozstrzygają sprawę w zakresie jej zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami wykonawczymi. W ocenie organu, przekazanie nieruchomości w użytkowanie, a także rozliczenia pomiędzy właścicielem i użytkownikiem nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych, a zatem nie mają w niniejszej sprawie wpływu na orzeczenie organu administracji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w jej ocenie użytkownik, którego prawo jest ujawnione w księdze wieczystej i który faktycznie włada nieruchomością z wyłączeniem innych osób, należy do kategorii osób zarządzających obiektem. W niniejszej sprawie zatem adresatem decyzji powinien być Klub Jeździecki mający siedzibę i prowadzący działalność [...], nie zaś Gmina. Zdaniem strony skarżącej obciążenie w tej sytuacji Gminy obowiązkami wynikającymi z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jako właściciela, a nie Klubu Jeździeckiego jako użytkownika, niweczy sens ustanawiania ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie i pozostaje w sprzeczności z duchem ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. W myśl przepisu art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami dotyczącymi bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska, warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu oraz możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego. W świetle przytoczonego przepisu zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego, zgodnie z jego przeznaczeniem oraz jego utrzymywanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu. Oznacza to, że obowiązek nałożony został na obydwa podmioty, przy czym wykonanie obowiązku przez jeden z nich zwalnia z tego obowiązku drugi podmiot. Jednakże brzmienie przepisu wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 592). Dalsze, bardziej skonkretyzowane obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu określa przepis art. 62 ust. 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu obiekty powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę okresowym kontrolom, polegającym na sprawdzeniu stanu technicznego obiektu, wykonywanym – w zależności od zakresu kontroli - co najmniej raz w roku lub co najmniej raz na 5 lat. W przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego jest upoważniony do wydania właścicielowi lub zarządcy nakazu przeprowadzenia kontroli stanu technicznego obiektu, niezależnie od tego czy i w jakim zakresie kontrole te były wcześniej były przeprowadzane (art. 62 ust. 3 ustawy). Może także żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Dla wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia kontroli wystarczające jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że stan obiektu może stworzyć zagrożenie wyżej wymienionych dóbr lub jednego z nich. Z prawidłowych, nie kwestionowanych ustaleń organów administracji wynika, że jeden z obiektów stanowiących własność skarżącej, a użytkowanych przez Klub Jeździecki (stajnia nr [...]) jest w złym stanie technicznym. Jak wynika z protokołu kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. konstrukcja dachu wskazuje na jej zmurszenie, co powoduje że dach może ulec zawaleniu. Naprawa dachu wymagana jest w trybie natychmiastowym. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że obiekt nie jest ogrodzony od strony ścieżki rowerowej, co stwarza zagrożenie dla użytkowników drogi rowerowej, nie są również prowadzone książki obiektów budowlanych. Organy nadzoru miały zatem prawo, czego skarżąca również nie kwestionuje, do wydania decyzji na podstawie powołanego przepisu art. 62 ust. 3 ustawy. Sporne jest natomiast, czy prawidłowe było nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli na właściciela obiektu w sytuacji, gdy obiekt oddany został w użytkowanie innemu podmiotowi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie prawidłowe jest stanowisko organów, że obowiązek kontroli nałożony być powinien na właściciela obiektu, czyli skarżącą Gminę. Jak już bowiem wyżej podkreślono obowiązki dotyczące utrzymywania obiektu we właściwym stanie technicznym z mocy ustawy obciążają właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Również obowiązek przeprowadzania okresowych kontroli nałożony został na właściciela lub zarządcę obiektu. Wskazanie w przepisach ustawy właściciela lub zarządcy obiektu jako podmiotów zobowiązanych do określonych działań daje organowi nadzoru budowlanego możliwość wyboru podmiotu, do którego skierowana będzie decyzja administracyjna. W tej sytuacji decyzja nakładająca obowiązek kontroli na właściciela obiektu na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy nie może być uznana za sprzeczną z prawem. Dodać należy, że to właśnie właściciel jest w pierwszej kolejności zobowiązany do przeprowadzania okresowych kontroli, określonych w art. 62 ust. 1 ustawy. Dokonując wyboru podmiotu powinien organ kierować się przede wszystkim względami racjonalności. Powinien wybrać ten podmiot, który zapewni skuteczną realizację nałożonych nań obowiązków. W okolicznościach sprawy może to być zarządca, a nie właściciel obiektu. Nie można jednak czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, jeżeli jako zobowiązanego wskaże właściciela obiektu, z mocy ustawy zobowiązanego do dbania o należyty stan techniczny obiektu. Ubocznie podnieść należy, że pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane w ustawie, sięgnąć zatem należy do definicji tego pojęcia zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). W myśl przepisu art. 184 ust. 1 tej ustawy zarządzanie nieruchomościami jest działalnością zawodową wykonywaną przez zarządców nieruchomości na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Natomiast stosownie do przepisu art. 184 ust. 2 zarządcą nieruchomości jest osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową nadaną w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości w tym bieżącego administrowania nieruchomością, jak również czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie nie pogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość (art. 185 ust. 1). Zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej (art. 185 ust. 2). Zarządca nieruchomości działa zatem w imieniu właściciela nieruchomości. Jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie nie został ustanowiony zarządca nieruchomości w rozumieniu wyżej podanym. Nieruchomość stanowiąca własność skarżącej znajduje się natomiast od 1998 r. w użytkowaniu Klubu Jeździeckiego. W literaturze wyrażane są poglądy, że za zarządcę nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy – prawo budowlane uznać należy nie tylko zarządcę, o którym mowa w powołanych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także inne podmioty, władające nieruchomością na podstawie stosunku prawnego łączącego ten podmiot z właścicielem, w szczególności zaś za zarządcę proponuje się uznanie użytkowników, dzierżawców i najemców (por. Jerzy Siegeń, "Prawo budowlane. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 323-324 oraz Sławomir Serafin, "Prawo budowlane. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 428). Nie rozstrzygając tego niewątpliwie spornego zagadnienia podnieść należy, że użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, uregulowanym w przepisach art. 252 i nast. kodeksu cywilnego. Użytkownik ma prawo do używania rzeczy i do pobierania jej pożytków. Nie zarządza on jednak rzeczą w imieniu właściciela. Z przepisu art. 259 k.c. wynika wprawdzie, że właściciel nie ma obowiązku czynienia w czasie użytkowania nakładów na rzecz obciążoną użytkowaniem, jednocześnie jednak przepis art. 260 k.c. nakłada na użytkownika obowiązek dokonywania jedynie nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy, zaś o potrzebie innych napraw i nakładów użytkownik powinien niezwłocznie zawiadomić właściciela i zezwolić mu na dokonanie potrzebnych robót. Oznacza to, że w sytuacji konieczności dokonania takich nakładów jak remont kapitalny obiektu budowlanego, wymiana dachu czy wykonanie ogrodzenia obiektu, wykraczających poza nakłady związane ze zwykłym korzystaniem z rzeczy, użytkownik nie ma obowiązku ich czynienia, chyba że w umowie o ustanowieniu użytkowania postanowiono inaczej. Nie zawsze zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, racjonalne i celowe byłoby nakładanie na użytkownika na podstawie przepisów ustawy – prawo budowlane obowiązków, które z mocy ustawy obciążają właściciela lub działającego w jego imieniu zarządcę obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, nawet zatem gdyby podzielić stanowisko skarżącej co do możliwości uznania użytkownika za zarządcę w rozumieniu przepisów ustawy – prawo budowlane, stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego zły stan techniczny obiektów i przewidywany w związku z tym zakres wymaganych napraw oraz fakt, że nie są w ogóle prowadzone książki obiektów budowlanych, w których odnotowywane być powinny wszystkie kontrole stanu technicznego, uzasadnione i celowe było nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli na właściciela obiektów budowlanych, zobowiązanego z mocy ustawy do utrzymywania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Okoliczność, że właściciel nie korzysta z rzeczy w czasie użytkowania, nie zwalnia go z obowiązków nałożonych przepisami materialnego prawa administracyjnego. Z tych wszystkich względów i z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.