II SA/Lu 247/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania części lokalu bez pozwolenia oddala skargę. W piśmie z dnia 4 października 2012 r. M. B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania "w sprawie bezprawnego zajmowania pomieszczeń na piętrze bez pozwolenia na użytkowanie przez A. K. zam. S., [...] P.". Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania przez A. K. bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń na piętrze budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., gmina P., stanowiącej własność A. K. Postepowanie to – na mocy postanowienia organu I instancji z dnia z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], utrzymanego w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] – zostało zawieszone do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mając to na uwadze organ stwierdził, że wniosek M. B. dotyczy użytkowania obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, a więc takiego, co do którego brak jest podstaw prawnych, by domagać się od inwestora dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) i ewentualnie (w zależności od kategorii obiektu ) uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Zastosowanie normy prawnej, w oparciu o którą możliwe jest nałożenie kary, o jakiej mowa w art. 57 ust.7 ustawy Prawo budowlane, następuje zaś w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem powyższych przepisów. Skoro więc inwestor w przedmiotowej sprawie nie mógl dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mógł ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, to nie mógł tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 ustawy Prawo budowlane, a taka z kolei sytuacja nie pozwalała – w ocenie organu – na zastosowanie w tym postępowaniu, na tym jego etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Z tego też względu organ I instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszeczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem M. B. z dnia 4 października 2012 r. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie M. B. podniosła, iż jest dla niej niezrozumiałe, dlaczego A. K. przebywa w pomieszczeniach obiektu, co do którego nie uzyskał pozwolenia na budowę. W ocenie strony, do czasu zakończenia postepowania w sprawie samowili budowlanej, A. K. nie ma prawa obiektu tego zamieszkiwać. M. B. zakwestionowała stanowisko organu, iż w sytuacji, gdy inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, nie można czynić mu zarzutu z tytułu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy. W jej ocenie organ poświadczył tym stwierdzeniem nieprawdę, bowiem w przedmiotowej sprawie inwestor nie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenia takiego nie uzyskał. Zdaniem strony należało, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, wszcząć postępowanie w sprawie tzw. “samowili użytkowej", jakiej dopuścił się A. K. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. B., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Organ wyjaśnił, że wprawdzie ustawodawca nie sprecyzował, jakie sytuacje zaliczają się do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, jednak w orzecznictwie przyjmuje się, iż odmowa taka winna zapaść m.in. w sytuacji, gdy w określonej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, bądź w sytuacji, gdy w sprawie tej zapadła już decyzja. Zatem skoro sprawa rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości S. jest przedmiotem postępowania administracyjnego (w chwili obecnej zawieszonego), to – w ocenie organu – brak jest podstaw do wszczęcia na wniosek M. B. postępowania w tej samej sprawie. Organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zasadnie uznał, iż wniosek M. B. dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego użytkowania powyższego obiektu. Skoro jednak inwestor nie posiada pozwolenia na budowę tego obiektu, to – w ocenie organu odwoławczego – nie miał obowiązku zawiadamiania właściwego organu o zakończeniu budowy oraz ubiegania się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił tym samym stanowisko wyrażone w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, iż brak jest podstaw do wszczęcia żądanego przez stronę postępowania. W piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. M. B. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o uzupełnienie powyższego postanowienia, wskazując, że jest ono nieprecyzyjne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ II instancji odmówił uzupełniania swojego postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. uznając, że jest ono kompletne, a żądanie strony wykracza poza kompetencje wyznaczone treścią art. 111 § 1 k.p.a. W tej sytuacji M. B. w dniu 22 lutego 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Skarżąca podniosła, że powyższe rozstrzygnięcia naruszają przepisy Prawa budowlanego. Z art. 54 tej ustawy wynika bowiem, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Niedopełnienie ww. obowiązków, tj. niezawiadomienie organu o zakończeniu budowy, przystąpienie do użytkowania przed upływem 21 dni od dnia doręczenia organowi stosownego wezwania, bądź nieuzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zwane "samowolą użytkową", winno – w ocenie skarżącej – skutkować wymierzeniem kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wypada wskazać, że pomimo, iż zaskarżone postanowienie zostało skarżącej doręczone w dniu 14 grudnia 2012 r. (potwierdzenie odbioru – k. 75 akt adm. II inst.), a skargę na nie skarżąca złożyła w dniu 22 lutego 2012 r., przedmiotową skargę uznać należy za wniesioną z zachowaniem trzydziestodniowego terminu, określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Skarżąca w dniu 19 grudnia 2012 r. złożyła bowiem do organu odwoławczego wniosek o uzupełnienie zaskarżonego postanowienia. W świetle zaś art. 111 § 1b i § 2 w zw. z art. 126 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia postanowienia, termin do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenie lub ogłoszenia,. Wydane przez organ II instancji postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie uzupełnienia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. zostało natomiast doręczone skarżącej w dniu 23 stycznia 2013 r. (k. 94 akt adm. II inst.). Zatem wnosząc skargę w dniu 22 lutego 2013 r. skarżąca zachowała termin do dokonania tej czynności, w związku z czym przedmiotowa skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Rozpoznając skargę w taki sposób Sąd doszedł jednak do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego we wniosku z dnia 4 października 2012 r., było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania przez A. K., bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, pomieszczeń na piętrze budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., gmina P. Wniosek ten spotkał się z odmową organów administracji orzeczoną na podstawie art. 61a k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które przysługuje zażalenie (§ 2). Dokonując oceny wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie organu II instancji narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienie to pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Przedmiotowa wada wynika z niejednoznacznego i nieprecyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniu tego postanowienia, z jakiego powodu uznano, że wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem M. B. nie jest możliwe. W uzasadnieniu tym organ odwoławczy – w kontekście wyjaśnienia, że jedną z potencjalnych przyczyn wydania na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w określonej sprawie, jest sytuacja, gdy w sprawie tej postępowanie administracyjne już się toczy – zawarł bowiem stwierdzenie, że "brak jest podstaw do wszczęcia na wniosek M. B. postępowania w tej samej sprawie", a "sprawa rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w miejscowości S., stanowiącej własność A. K. jest przedmiotem postępowania administracyjnego (...)". Wypowiedź ta zdaje się wskazywać, że organ II instancji utożsamia prowadzone w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako "Pr. bud., postępowanie legalizacyjne wobec samowolnie zrealizowanego przez A. K. obiektu budowlanego z ewentualnym postępowaniem w przedmiocie użytkowania, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, pomieszczeń w tym obiekcie i z tego powodu odmawia wszczęcia tego ostatniego postępowania. Takie uargumentowanie orzeczonej odmowy byłyby natomiast bezzasadne, albowiem pomiędzy wskazanymi wyżej postępowaniami tożsamość nie zachodzi. Niemniej jednak, podkreślając brak wpływu powyższego uchybienia na treść rozstrzygnięcia, wskazać należy, że już w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumentację orzeczonej odmowy wszczęcia postępowania, wyrażoną przez organ I instancji, które to stanowisko w pełni odpowiada prawu. Opiera się ono na uznaniu, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 Pr. bud. w sytuacji, gdy obiekt ten zrealizowany został jako samowola budowlana. W tym miejscu należy podkreślić, że bezspornym jest, iż będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt, tj. nadbudowana część budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości S., który w ocenie skarżącej użytkowany jest przez A. K. w sposób samowolny, został zrealizowany bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przez co stanowi samowolę budowlaną. Bezspornym jest również, że wobec tego właśnie obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi w trybie art. 48 Pr. bud. postępowanie legalizacyjne. W postępowaniu tym wskazany organ w dniu [...] listopada 2011 r. wydał postanowienie, którym zobowiązał A. K. do przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2011 r. stosownych dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. postępowanie to zawiesił do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu. Zgodnie z art. 54 Pr.bud. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 Pr. bud. stanowi zaś, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z kolei stosownie do art. 57 ust. 7 Pr. bud., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ma zobligować inwestora do podjęcia czynności, które umożliwią użytkowanie wybudowanego obiektu zgodnie z prawem. Kara taka nie może jednak dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej, albowiem w sprawie takiego obiektu nie można dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji nie można uznać, że inwestor obiektu będącego samowolą budowlaną, nie zawiadamiając o zakończeniu budowy lub nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, narusza odpowiednio art. 54 lub art. 55 Pr. bud. (por. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 527 wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyroki NSA: z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 415/10, publ. ONSA i WSA 2011/6/132, Lex nr 1090145 oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 230/11, Lex nr 1296079). Mając na uwadze przytoczony wyżej pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, stwierdzić należy, że skoro będący przedmiotem niniejszej sprawy obiekt budowlany, co do którego skarżąca domagała się wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego użytkowania, stanowi samowolę budowlaną, to brak było podstaw do uwzględnienia jej żądania. Wskazany charakter przedmiotowego obiektu powoduje bowiem, iż jego inwestorowi nie można zarzucić niedopełnienia obowiązku dokonania zawiadomienia zakończenia robót budowlanych lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym nie można mu również wymierzyć grzywny z tego tytułu w trybie art. 57 ust. 7 Pr. bud. Wobec tego ewentualne postępowanie w trybie uregulowanym tym przepisem byłoby w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ewentualnego postępowania, wszczętego na żądanie strony, stanowi zaś podstawę do wydania przez organ administracji na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie jego wszczęcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1009/12, Lex nr 1232079). Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.