II SA/Lu 247/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie WSA Jacek Czaja, NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. L. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. L. T. zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji i innych dokumentów za okres po roku 1981 do dnia złożenia wniosku, dotyczących nieruchomości położonej na działkach nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...], w szczególności dokumentów dotyczących wzniesionego na tej nieruchomości obiektu sakralnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa odmówił udostępnienia akt spraw Wydziału Architektury i Budownictwa oznaczonych jako: [...], [...] [...]/[...], [...], [...], [...], [...], wskazując, że wnioskujący nie jest stroną powyższych postępowań. Od powyższego postanowienia zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniósł L. T.. W dniu [...] listopada 2017 r. L. T. zapoznał się z aktami niniejszej sprawy, wnioskując o przeprowadzenie rozprawy jawnej. Jednocześnie wniósł o wydanie kserokopii dokumentów znajdujących się na następujących stronach akt: 7.18, 7.17, 9, 11, zał. graficzny - propozycja lokalizacji, oraz od 14 do 23. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] odmówiło L. T. wydania kserokopii wnioskowanych przez niego dokumentów. W odpowiedzi na to postanowienie L. T. pismem z dnia [...] listopada 2017 r. podtrzymał swój wniosek. Wskazał, że akta niezbędne są mu w postępowaniu dotyczącym zwrotu dawnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...]. Skoro roszczenia o zwrocie nieruchomości przysługują byłym właścicielom i ich spadkobiercom, niezrozumiałe jest, jego zdaniem, uchylanie się organu od wydania kserokopii dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] odmawiające L. T. wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. i wyjaśniło, że L. T. wniósł o wydanie kserokopii dokumentów dołączonych do akt niniejszej sprawy przez organ pierwszej instancji, wytworzonych w postępowaniach, w których nie był i nie jest stroną. Organ podkreślił, że L. T. nie był stroną postępowań administracyjnych prowadzonych przez organ pierwszej instancji znak: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] Okoliczność, iż żalący chce się ubiegać o zwrot nieruchomości - dawnej działki [...] położonej w L. przy ul. [...] nie czyni z niego strony we wskazanych wyżej postępowaniach prowadzonych przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, interes faktyczny żalącego w uzyskaniu wnioskowanych dokumentów nie może być utożsamiany z prawem do sporządzania notatek, kopii i odpisów z dokumentów dotyczących postępowań, w których nie był stroną postępowania. Skargę na to postanowienie wniósł A. T. reprezentowany przez L. T., zarzucając naruszenie art. 28 i art. 73 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie był stroną postępowania, tj. nie ma interesu prawnego w wymienionych wyżej sprawach. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2017 r., znak [...], a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący potwierdził, że nie był stroną postępowań w sprawach, odnośnie do których odmówiono mu dostępu do akt, co jednak, jego zdaniem, nie oznacza, że powinien być on pozbawiony możliwości zapoznania się z przedmiotowymi aktami. Skarżący twierdzi bowiem, że ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniający go do wglądu do przedmiotowych akt oraz otrzymywania z nich poświadczonych za zgodność kopii. Wspomniany interes prawny skarżący wywodzi z faktu, że jest spadkobiercą dawnej właścicielki działki nr [...], która to działka została wywłaszczona pod budowę osiedla "Ł.". W chwili obecnej toczy się postępowanie zainicjowane przez skarżącego, a mające na celu zwrot części nieruchomości dawniej oznaczonej nr [...]. Z tym też postępowaniem skarżący wiąże swoje uprawnienie do wglądu do akt innych spraw dotyczących zagospodarowania i późniejszej zabudowy tejże nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Z kolei art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dokonując wykładni powołanych przepisów, należy zauważyć, że jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej (względnej), to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Jawność zewnętrzna jest realizowana w szczególności poprzez prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., por. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 268). Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Zatem tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy kodeksu nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom nie będącym stronami postępowania. Brak odpowiednich regulacji nie oznacza jednak, że informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych nie mogą być w pewnych sytuacjach udzielane osobom niebędącym stronami tych postępowań; taki dostęp zapewniają bowiem wspomniane już przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., III SA/Kr 281/16, CBOSA). Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony, nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie od tego, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, LEX nr 2342035). Zatem w postępowaniu incydentalnym prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. organ nie mógł czynić samoistnych i odmiennych ustaleń co do legitymacji procesowej skarżącego. Innymi słowy, powołując się na art. 73 k.p.a., nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu "głównym" ustaleń co do legitymacji procesowej. Konkludując, skoro skarżący nie był uznany za stronę w postępowaniach "głównych" w sprawach [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], to nie mógł korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. Organ prawidłowo zatem – w reakcji na wniosek o umożliwienie przeglądania akt, wydał postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Wprawdzie skarżący zażądał dostępu do dokumentów zamieszczonych w aktach Kolegium, założonych w sprawie [...], jednak są to dokumenty wytworzone w postępowaniach, w których skarżący nie był stroną. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wypada jeszcze raz podkreślić, że uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a. są pochodną uznania za stronę w postępowaniu "głównym". Organ, działając na podstawie powołanego przepisu, nie czyni samoistnych ustaleń co do legitymacji procesowej wnioskodawcy, a w konsekwencji nie kontroluje ich również Sąd w sprawie ze skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, stąd skargę należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.