II SA/Lu 248/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal ( spr.), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2004r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] – nakazującą Z.J. dokonanie rozbiórki ogrodzenia posesji przy ul. M., wykonanego samowolnie od strony ulicy M. oraz muru pełnego z bloczków z betonu komórkowego o wysokości 2,6 – 3,7 m wybudowanego w granicy z sąsiednią działką wraz z równoległymi do niego słupami – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W świetle uzasadnienia decyzji motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego były następujące. Zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą Z.J. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - dokonanie rozbiórki ogrodzenia posesji przy ul. M. oraz muru pełnego z bloczków z betonu komórkowego o wysokości 2,6 – 3,7 m, wybudowanego w granicy z działką o numerze ewidencyjnym 9/2 przy ul. M. wraz ze słupami wykonanymi równolegle do wyżej wymienionego muru, oparto głównie na oświadczeniu M.G. (na rzecz, której - właścicielki nieruchomości przy ul. M. ustanowiły dożywotnią służebność osobistą, polegającą na użytkowaniu połowy domu mieszkalnego i części działki) twierdzącej, że roboty budowlane prowadzone są przez Z.J. od 2000 roku. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz z księgi wieczystej właścicielem działki o numerze ewidencyjnym 7/12 przy ul. M. jest C.J. (zmarły w 1981 r.), natomiast władającym działką - Z.J. Odwołanie Z.J., któremu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. o nakazie rozbiórki doręczono w dniu 29 stycznia 2004 r. za pośrednictwem policji, zasługiwało na uwzględnienie, albowiem organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naruszył art. 7 i art. 77 kpa, bowiem rozstrzygnięcie organu powinno poprzedzać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i ustalenie w sposób bezsporny, kto jest inwestorem robót budowlanych na działce przy ul. Morelowej 9, gdyż zobowiązanym do wykonania nakazu wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego jest w pierwszej kolejności inwestor, a w przypadku jego braku – zarządca lub właściciel, a w rozpatrywanym przypadku – spadkobiercy właściciela. Zdaniem organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, należy ustalić nowy zakres robót wykonywanych samowolnie na działce przy ul. M., z uwagi na oświadczenia właścicieli sąsiedniej nieruchomości, z których wynika, że roboty są nadal prowadzone. Rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno zapaść w oparciu o przepisy znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W skardze z dnia 15 kwietnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.G. wnosiła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, argumentując, iż doszło do rażącego naruszenia przez organ niżej wymienionych przepisów: - art. 44 kpa poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż decyzję skutecznie doręczono zobowiązanemu w dniu 29 stycznia 2004 r., a nie po upływie 7 dni od pierwszego awizowania; - art. 77 kpa z uwagi na pomijanie bezspornych okoliczności sprawy wskazujących osobę inwestora; - art. 48 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne uznanie za przeszkodę uniemożliwiającej wydanie decyzji nakazującej Z.J. rozbiórkę ogrodzenia, faktu, iż nie figurował on w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując przy tym, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 44 kpa, ponieważ organ Nadzoru budowlanego został zobowiązany pismem Prokuratury z dnia 31 października 2003 r. Nr Pa 4/03 do doręczenia decyzji Z.J. za pośrednictwem policji. Z tego powodu złożone przez niego odwołanie z dnia 12 lutego 2004 r. zostało potraktowane jako wniesione w ustawowym terminie, natomiast stwierdzone uchybienia w trakcie postępowania przed organem I instancji uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...], organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego fakt samowolnej budowy obiektu budowlanego obligował wyżej wymieniony organ do czynności zmierzających likwidacji wysoce nagannego zjawiska jakim była realizacja obiektów budowlanych, przy wznoszeniu, których nie zachowano wymagań formalnych przewidzianych przez prawo. W świetle art. 52 cyt. ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego był zobowiązany do dokonania czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48. Kolejność wymienionych w przepisie art. 52 cyt. ustawy osób nie była przypadkowa i wskazywała, że to inwestor w pierwszej kolejności będzie zobowiązany do wykonania na swój koszt orzeczonej rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd rozpoznający skargę M.G. przyjął, iż wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja kasacyjna, uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca Z.J. rozbiórkę ogrodzenia, była decyzją słuszną z racji uchybień proceduralnych, jakich dopuścił się organ I instancji. Z akt sprawy nie wynikało bowiem bezpośrednio, kto był inwestorem zrealizowanych robót budowlanych. Wynikało natomiast, jakie roboty wykonano. Dlatego też ustalenie przez organ I instancji, kto był inwestorem stanowiłoby wystarczającą podstawę do orzekania o nakazie rozbiórki ogrodzenia. Sąd podzielił wyrażony przez organ II instancji pogląd, iż w pierwszej kolejności zobowiązanym do rozbiórki spornego obiektu jest inwestor, a w związku z tym niezbędne są dodatkowe ustalenia uzupełniające materiał dowodowy w tym zakresie. Decyzja zobowiązująca Z.J. do rozbiórki ogrodzenia nie powinna była budzić żadnych wątpliwości, że to właśnie on był inwestorem. Tymczasem okoliczności dotyczące budowy ogrodzenia przez zobowiązanego rodziły uzasadnione pytanie czy rzeczywiście był on inwestorem na którego można było nałożyć obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało prawidłowo ocenione – jako niepełne – przez organ odwoławczy, który stwierdził w swojej decyzji, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zagadnienie ustalenia inwestora wykonanych już robót budowlanych, a także osoby odpowiedzialnej z tytułu prowadzonych robót w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, należało w tej sytuacji do zagadnienia istotnego w sprawie. Z tego względu formułowane przez skarżącą zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 77 kpa nie mogły być przez Sąd uwzględnione. Odnosząc się do zarzutu skarżącej podnoszącej i kwestionującej pogląd organu o skutecznym doręczeniu Z.J. decyzji - nakazującej rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, dopiero w dniu 29 stycznia 2004 r., Sąd uznał, iż w świetle całokształtu okoliczności sprawy, zarzut powyższy nie był trafny. Należy przede wszystkim wyjaśnić, iż zgodnie z art. 39 kpa, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników, lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W myśl art. 42 § 1 kpa, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2). Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza także możliwość doręczenia pisma w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie, w razie niemożności dostarczenia pisma w mieszkaniu lub miejscu pracy czy też w lokalu administracji publicznej, a także w razie koniecznej potrzeby (art. 42 § 3 kpa). Doręczenie Z.J. decyzji za pośrednictwem policji – w wyniku uwzględnienia przez organ nadzoru budowlanego wyraźnej sugestii Prokuratora – nie naruszało powyższych zasad określających sposób i kolejność miejsc, w których doręczenie pisma (decyzji) może nastąpić. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje także doręczenie zastępcze określone w art. 43, stanowiącym, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zarzut skarżącej dotyczył rażącego naruszenia przepisu art. 44 kpa. Przepis ten wprowadza zasadę, iż w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Zdaniem Sądu łączne rozpatrywanie unormowania treści art. 44 kpa, z przepisem art. 39 kpa nie pozwala na stwierdzenie, że można mówić o naruszeniu przepisu art. 44 wprowadzającego domniemanie o doręczeniu pisma adresatowi, skoro samo pokwitowanie odbioru pisma stwarzające domniemanie doręczenia może być w szczególnych sytuacjach zakwestionowane przez adresata, który wykaże, że doręczenie faktycznie nie miało miejsca. Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie potwierdzały stanowiska, skarżącej, iż Z.J. doręczono decyzję po upływie 7 dni od pierwszego awizowania (jak to podnosi skarżąca w skardze). Z akt wynikało, że pismo było awizowane powtórnie w dniu 22 sierpnia 2001 r. Fakt braku doręczenia decyzji Z.J., został podniesiony przez jego pełnomocnika, zapoznającego się z materiałem dowodowym w dniu 23 września 2002 r. – już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki ogrodzenia. Należy wyjaśnić na marginesie powyższych uwag, że nie można wykluczyć rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).