II SA/Lu 248/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia [...]r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia L. S., reprezentowanej przez Z. S., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...]. Wskazanym postanowieniem organ I instancji po przeprowadzeniu – na wniosek W. T. - postępowania rozgraniczeniowego działek: nr [...] (stanowiącej własność W. T.) i nr [...] (stanowiącej własność L. S. położonych w [...]) i w związku z wydaniem decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] czerwca 2015r. ustalił na podstawie art. 264 § 1 kpa, art. 262 § 1 kpa oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 520 ze zm.), zwanej dalej "Prawo geodezyjne", koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie [...]zł i zobowiązał do uiszczenia tych kosztów W. T. w wysokości [...] zł – [...] zł (zaliczka) = [...] zł oraz L. S. w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że kwota ta obejmuje koszty ogłoszenia w prasie na wybór geodety oraz koszty jego usługi, które w części zostały zaliczkowo opłacone przez wnioskodawczynię (2000 zł), a w pozostałej części przez Urząd Gminy. Organ powołując się na uchwałę NSA z dnia [...] grudnia 2006r., I OPS 5/06 stwierdził, że w świetle art. 262 § 1 pkt 2 kpa i art. 152 kc, koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszą wszyscy właściciele nieruchomości rozgraniczanych w częściach równych, gdyż postępowanie to przeprowadzane jest w ich wspólnym interesie, bowiem zgodnie z zasadą określoną w art. 152 kc - właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu i utrzymaniu znaków granicznych. W zażaleniu na to postanowienie L. S., reprezentowana przez Z. S. podnosiła, że czynności rozgraniczeniowe zostały dokonane wadliwie, gdyż dokumentacja geodezyjna została sporządzona na podstawie wadliwych operatów technicznych, co zaskarżyła do Głównego Geodety Kraju, który w piśmie z dnia [...] lipca 2015r. wyraził stanowisko, że sprawa o rozgraniczenie jest bezprzedmiotowa i powinna zostać umorzona, gdyż istniały podstawy do wznowienia granic. Zarzucała również, że faktycznie winę za spór dotyczący granic działek wywołała wnioskodawczyni W. T., która naruszyła bezpodstawnie granicę działki skarżącej, co z kolei zmusiło skarżącą do złożenia pozwu o ochronę posiadania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zażalenia i podtrzymując ustalenia i stanowisko organu I instancji wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium stwierdziło ponadto, że wykonane przez geodetę M. D. prace geodezyjne, na podstawie których dokonano rozgraniczenia decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., zostały przyjęte do powiatowego zasobu geodezyjnego i zaewidencjonowane. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazało, że z opinii geodety wynika, że rozgraniczenie zostało dokonane w oparciu o dokumenty z operatu technicznego ze scalenia gruntów wsi B. z 1964r. i operatu technicznego z podziału działki nr [...] z 2013r. Uznało również, że ocena Głównego Geodety Kraju, zawarta w piśmie z dnia [...] lipca 2015r., na którą powołuje się L. S., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów tego postępowania. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. S., reprezentowana przez Z. S., domagała się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zakwestionowała zarówno dokonane decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. rozgraniczenie, jak i koszty tego rozgraniczenia. Podniosła, że nie było podstaw do wszczęcia takiego postępowania, co potwierdził Główny Geodeta Kraju w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. sugerując jego umorzenie, a zatem obciążenie obu stron kosztami tego postępowania jest nieusprawiedliwione. Wyjaśniła więc, że wymiary i powierzchnia jej działki nr [...], a także granica pomiędzy tą działką a działką nr [...] zostały prawidłowo i wyczerpująco określone w operacie scaleniowym z 1959r., a więc nie należało przeprowadzać rozgraniczenia. Przyznała, że od 1993r. trwa konflikt związany z granicami sąsiednich nieruchomości, gdyż dokonano wówczas podziału jednej z działek, w związku z którym geodeta sporządził wadliwy operat techniczny, który następnie był wykorzystywany przez kolejnych geodetów, w tym w obecnym postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Wyjaśniła, że w 2010 r. zainicjowała postępowanie w przedmiocie wznowienia granic, w toku którego geodeta ustalił prawidłowo granicę między działkami nr [...] i którego koszt był znacznie niższy niż w obecnym postępowaniu o rozgraniczenie. W przekonaniu skarżącej, W. T. zainicjowała postępowanie rozgraniczeniowe faktycznie w celu ustalenia granic w ten sposób, by możliwa była legalizacja samowolnie wybudowanego przez nią na jej działce nr [...] budynku mieszkalnego ze względu na konieczność zachowania wymaganych odległości. Podniosła, że w czerwcu 2013 r. W. T. naruszyła granicę pomiędzy działkami nr [...] usuwając znaki graniczne, zaoranie miedzy, przez co skarżąca zmuszona była złożyć pozew o ochronę posiadania. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, wszczynając bezzasadnie postępowanie rozgraniczeniowe organ naruszył art. 29 i 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Faktycznie istniał jedynie spór o położenie znaków granicznych i zachodziły przesłanki do odtworzenia przebiegu granicy, dlatego postępowanie o rozgraniczenie nie było konieczne. Skarżąca podniosła, że postępowanie rozgraniczeniowe generuje bardzo duże koszty, które najczęściej ponoszą obie strony postępowania, dlatego powinno być ono wszczynane w ostateczności. Natomiast w postępowaniu o wznowienie granic koszty ponosi strona, która powołała geodetę. Postępowanie rozgraniczeniowe jest skonstruowane wadliwie, bowiem nie ma na celu ochrony interesów obywateli, lecz służy interesom korporacji geodetów, którzy niepotrzebnie narażają strony na wysokie koszty postepowania rozgraniczeniowego. W jej odczuciu niesprawiedliwe jest to, że postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie podlega zaskarżeniu, podobnie decyzja o rozgraniczeniu, natomiast koszty tego postępowania musi ponosić także strona, która nie jest winna. Z tego względu, zdaniem skarżącej, interes, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 kpa uzasadniający obciążenie kosztami rozgraniczenia, miała wyłącznie wnioskodawczyni, która faktycznie zmierzała do zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku. Postanowienie nakładające na skarżącą obowiązek uiszczenia połowy kosztów tego postępowania jest więc dla skarżącej niesprawiedliwe tym bardziej, że na mocy wydanej w wyniku tego postępowania decyzji rozgraniczeniowej straciła część swojej nieruchomości. Podniosła, że uchwałę NSA z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, na którą powołują się organy, można stosować tylko w razie podstaw do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w trybie art. 39 ust. 1- 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jeśli natomiast postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to w świetle art. 262 § 1 kpa koszty tego postepowania powinna ponieść wyłącznie wnioskodawczyni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą orzekania o kosztach postępowania administracyjnego jest art. 262 § 1 kpa, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia [...] grudnia 2006 r., I OPS 5/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że interes, o którym mowa w powołanym art. 262 § 1 kpa oznacza interes prawny, który w sprawach o rozgraniczenie ma swoje umocowanie w art. 152 kc. Stosownie bowiem do tego przepisu właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z tego względu za stronę administracyjnego postępowania o rozgraniczenie należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości, niezależnie od tego, że tylko jeden z nich złożył wniosek o rozgraniczenie, a pozostali żądania takiego nie zgłaszali z uwagi na to, że nie kwestionują oni przebiegu granic. Skoro bowiem spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w ich interesie, przy czym – zdaniem NSA - zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego są takie same (po połowie) zarówno na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, jak i na etapie postępowania sądowego. W konsekwencji zdaniem NSA - organ administracji publicznej może orzec o kosztach rozgraniczenia wyłożonych przez ten organ i obciążyć nimi po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, z powołanej uchwały NSA, zwłaszcza z użytego w niej sformułowania "może" nie wynika, że w realiach konkretnej sprawy nie jest możliwe obciążenie kosztami rozgraniczenia poniesionymi w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym wyłącznie wnioskodawcy, bądź wszystkich lub niektórych stron w różnej wysokości, a więc z pominięciem reguły określonej w art. 152 kc (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2013r., II SA/Rz 417/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2029/13, wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 2211/14). Zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie nie można stosować automatycznie, bez pogłębionej analizy, którą należało przeprowadzić z uwagi na realia niniejszej sprawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 356/13). W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2015r., na które powołuje się skarżąca, z którego wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe nie było konieczne, gdyż możliwe było wyłącznie wznowienie granic nieruchomości na podstawie art. 39 Prawa geodezyjnego – granice nieruchomości zostały bowiem ustalone wg dokumentacji scaleniowej, a więc wg stanu prawnego określonego w postępowaniu scaleniowym – postępowanie rozgraniczeniowe powinno być zatem umorzone. Organ odwoławczy powinien uwzględnić to pismo i odnieść się do wskazanych w nim okoliczności, czego nie uczynił, stwierdzając lakonicznie, że nie ma ono znaczenia w sprawie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wprawdzie w postępowaniu dotyczącym takich kosztów, organ nie ma już wpływu na wydane w sprawie o rozgraniczenie rozstrzygnięcie i nie może go zmieniać, to jednak przy ustalaniu kosztów powinien je uwzględniać (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] maja 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 3597/15). Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 2211/14). Ze wskazanego pisma Głównego Geodety Kraju wynika, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie było uzasadnione, gdyż ustalenie przebiegu granic nieruchomości nastąpiło w sposób już wcześniej określony w toku postępowania scaleniowego, na podstawie sporządzonej wówczas dokumentacji scaleniowej, a ponadto wnioskodawczyni zobowiązała się już we wniosku o rozgraniczenie do pokrycia kosztów wybranego geodety. Organ powinien więc odnieść się do tych okoliczności, ustalić jaki był faktycznie udział skarżącej w rozgraniczeniu, a następnie rozważyć możliwości rozłożenia kosztów w inny sposób, niż po połowie. Wskazane braki świadczą o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również stwierdzić, że organy nie uzasadniły należycie ustalonych kosztów, ogólnie wyjaśniając, że kwota [...]zł wynika z faktury przedstawionej przez geodetę, zaś pozostała kwota to koszty ogłoszeń o wyborze geodety. Uzasadnienie to nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyczerpująco składników kosztów. Zgodnie z art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 kpa, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. W świetle powołanego przepisu koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. W postanowieniu rozstrzygającym kwestię kosztów niezbędne jest więc wskazanie ich wysokości, poszczególnych jej składników z rozbiciem na konkretne czynności wraz z podstawą ich ustalenia. Jedynie postanowienie spełniające powyższe wymogi będzie w pełni odpowiadało przepisom prawa. Tylko wtedy możliwe będzie dokonanie kontroli, czy koszty do których zwrotu zobowiązano stronę postępowania, odpowiadają kosztom faktycznym, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2012r., sygn.. akt II SA/Po 141/12). W niniejszej sprawie organ nie wskazał dokładnie kosztów poszczególnych czynności geodety, nie zażądał wyjaśnień od geodety, lecz oparł się wyłącznie na wystawionej przez niego fakturze opiewającej ogólnie na kwotę [...]zł. Wobec braku należytego uzasadnienia w tym zakresie nie sposób więc wykluczyć – na co słusznie wskazuje skarżąca – że koszty te zostały ustalone dowolnie, a ze względu na ogólną zasadę, że w postępowaniu o rozgraniczenie koszty ponoszą strony, a nie organ administracji publicznej, nie sposób odmówić racji skarżącej, że koszty te są zawyżone. Z powyższych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie, a postanowienia organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li.t a i c i art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.); o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ odniesie się do okoliczności podniesionych w piśmie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2015r. i rozważy odstąpienie od zasady obciążania stron po połowie kosztami postępowania rozgraniczeniowego, a także ustali, jakie dokładnie koszty tego postępowania były bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem.