II SA/Lu 249/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał A. W. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,47 x 3,09 m i powierzchni zabudowy ok. 13,81 m2, zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w K., z zachowaniem maksymalnych wymogów BHP, pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a po wykonaniu rozbiórki doprowadzenie terenu do należytego porządku. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją ostateczną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na którą żadna ze stron postępowania nie złożyła w ustawowym terminie skargi, wobec czego wskazane rozstrzygnięcie stało się prawomocne. Upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (doręczonym skutecznie w dniu [...] sierpnia 2014 r. – k. 3 akt adm. I inst.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wezwał A. W. do wykonania w terminie 7 dni obowiązku rozbiórki wynikającego z powołanych wyżej decyzji informując przy tym, że jego niewykonanie w wyznaczonym terminie skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu [...] września 2014 r. organ nadzoru budowlanego I instancji wystawił w stosunku do A. W. tytuł wykonawczy o numerze [...], zawierający klauzulę o skierowaniu do przymusowego wykonania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego, a także pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wystawiony tytuł został doręczony zobowiązanemu w dniu [...] września 2014 r. (k. 5 akt adm. I inst.) i tym samym zostało wszczęte w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. (data wpływu do organu: [...] września 2014 r.) A. W. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, wskazując jako ich podstawy umorzenie w całości obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz zbytnią uciążliwość tego obowiązku. W uzasadnieniu zobowiązany podniósł, że jest inwalidą "z I grupą inwalidzką" i utrzymuje się z renty otrzymywanej z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., wobec czego nie stać go na sfinansowanie rozbiórki przedmiotowej komórki (budynku gospodarczego), a następnie budowy na nowo takiego samego obiektu, który jest mu niezbędny. Egzekwowanego obowiązku nie jest on w stanie również wykonać samodzielnie. Ponadto zobowiązany podkreślił, że nie stać go na uiszczenie grzywny, którą został obciążony. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził niedopuszczalność zgłoszonego przez A. W. zarzutu. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem kasacyjnym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Prowadząc ponownie postępowanie organ nadzoru budowlanego I instancji wezwaniem z dnia [...] grudnia 2014 r. (doręczonym w dniu [...] grudnia 2014 r. – k. 19 akt adm. I inst.) zobowiązał A. W. do usunięcia barków formalnych jego pisma z dnia [...] września 2014 r. poprzez sprecyzowanie zawartego w nim żądania, w szczególności wyjaśnienie, czy pismo to stanowi zarzut w stosunku do tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], czy też wniosek o wzruszenie w trybie nadzwyczajnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie zobowiązany w zakreślonym terminie złożył pismo z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym wyjaśnił, że jego pismo z dnia [...] września 2014 r. dotyczy tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] i zawiera - zgodnie z przysługującym stronie prawem – pouczeniem zawartym w pkt "d" tytułu wykonawczego) zarzut w sprawie, tj. wniosek o umorzenie w całości określonego w ww. tytule obowiązku, gdyż jest on dla zobowiązanego zbyt uciążliwy. W opisanym stanie faktycznym i prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] odmówił uwzględnienia zgłoszonego przez A. W. zarzutu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że obowiązek rozbiórki nie jest środkiem egzekucyjnym w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Środkiem takim może być dopiero grzywna w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. W niniejszej sprawie nie zastosowano jeszcze żadnego środka egzekucyjnego, więc – jak stwierdził organ – nie może być mowy o uciążliwości takiego środka. Także poruszony przez stronę w piśmie z dnia [...] września 2014 r. problem grzywny nie znajduje, zdaniem organu, potwierdzenia w aktach sprawy. Nie zachodzą przy tym również przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, uregulowane w art. 59 wymienionej wyżej ustawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. W. domagał się jego uchylenia zaznaczając, że podtrzymuje swoje zarzuty i wnosi o umorzenie prowadzonego postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem ostatecznym z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznając je za zgodne z prawem. Ustosunkowując się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, tj. – jak przyjmuje strona – rozbiórki budynku gospodarczego, organ zażaleniowy wyjaśnił, że stosownie do art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Na etapie składania przez zobowiązanego zarzutów w przedmiotowym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował jeszcze żadnego z ww. środków egzekucyjnych, a zatem przedmiotowy zarzut jest – w ocenie organu II instancji – bezzasadny. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił jednocześnie, że rozbiórka przedmiotowego budynku gospodarczego nie stanowi środka egzekucyjnego w rozumieniu powyższej ustawy, lecz jest obowiązkiem wynikającym z ostatecznej decyzji administracyjnej, który to obowiązek podlega wykonaniu. Organ egzekucyjny nie ma natomiast uprawnień do weryfikacji i zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych, które mogą być wzruszane jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych, tj. poprzez zmianę decyzji administracyjnej (art. 154 i 155 k.p.a.), poprzez wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.) lub poprzez stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.). Odnosząc się do wniosku zobowiązanego o umorzenie postępowania organ II instancji podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, iż brak jest ku temu przesłanek uregulowanych wprost w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przytoczone wyżej postanowienie ostateczne A. W. wniósł o jego uchylenie w całości i "spowodowanie umorzenia sprawy ze względu na jej niezasadność". Skarżący podniósł, że twierdzenie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego, "nie jest żadnym argumentem", bowiem organ ten w swych ustawowych kompetencjach takie uprawnienia posiada i taki środek w każdej chwili może zastosować. Ponadto stwierdził, że sposób (podstawa prawna), w jaki organy nadzoru budowlanego winny podjąć decyzję o umorzeniu postępowania, jest dla niego obojętny. Oczekuje on bowiem jedynie niezwłocznego zakończenia tej sprawy, zaś przesłanki stanowiące podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego – w jego ocenie – jak najbardziej zachodzą. Skarżący zaznaczył, że zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem, na postawienie budynku gospodarczego o wymiarach takich, jak w przypadku obiektu będącego przedmiotem egzekwowanego obowiązku, nie jest wymagane uzyskanie "zezwolenia". Podkreślił również, że o realizacji spornego budynku "wiedzieli wszyscy w całym Urzędzie Gminy, gdyż Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej, mający swoją siedzibę w budynku Urzędu Gminy, udzielał mu pomocy finansowej przy jego budowie". Końcowo skarżący zwrócił się do Sądu o uwzględnienie w niniejszej sprawie faktu, iż jest on osobą starszą (ukończył 65 lat) oraz nieuleczalnie chorą. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], którym organ ten odmówił uwzględnienia zarzutów A. W. dotyczących tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], uznając je za nieuzasadnione. Podkreślić należy, że powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w toku postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z jego treścią, co wynika wprost z art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."). W świetle art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. obowiązek o charakterze niepieniężnym, nałożony na A. W., polegający na rozbiórce samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,47 x 3,09 m i powierzchni zabudowy ok. 13,81 m2, zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w K., z zachowaniem maksymalnych wymogów BHP, pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a po wykonaniu rozbiórki doprowadzenie terenu do należytego porządku. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że powyższa decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, albowiem została utrzymana w mocy w postępowaniu administracyjnym II instancji, zaś decyzja ostateczna organu odwoławczego nie została zaskarżona, stając się prawomocną. Bezspornym jest ponadto, że określony tą decyzją obowiązek nie został dotychczas wykonany. Fakt dotychczasowego niewykonania przez zobowiązanego przedmiotowego obowiązku zasadnie skutkował doręczeniem mu w dniu [...] sierpnia 2014 r. pisemnego upomnienia, a następnie – wobec dalszego uchylania się od jego wykonania – wszczęciem postępowania egzekucyjnego, poprzez doręczenie skarżącemu w dniu [...] września 2014 r. tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2014 r., który – w ocenie Sądu – w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 27 u.p.e.a., zawierając wszystkie niezbędne elementy wymienione w tym przepisie, w tym określenie potencjalnych środków egzekucyjnych przewidzianych dla egzekwowanych obowiązków w postaci – w pierwszej kolejności – grzywny w celu przymuszenia, a następnie – wykonania zastępczego. Tytuł ten zawiera ponadto pouczenie o przysługującym zobowiązanemu prawie zgłoszenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ubocznie w tym miejscu wskazać należy, że wnosząc zarzuty w dniu [...] września 2014 r. skarżący termin ten zachował. Pomimo zgłoszenia zarzutów już na danym etapie postępowania egzekucyjnego, tj. przed zastosowaniem któregokolwiek ze środków egzekucyjnych, jako ich podstawę strona powołała m.in. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Odnosząc ten zarzut do środka wskazanego w tytule wykonawczym jako pierwszy z potencjalnych środków egzekucyjnych, tj. do grzywny w celu przymuszenia, podnieść należy, że z uwagi na charakter egzekwowanego obowiązku, jej wysokość nie wynika z uznania organu egzekucyjnego, lecz determinowana jest wprost przepisem prawa. W myśl bowiem art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia – co do zasady – może być stosowana kilkakrotnie w kwotach nieprzekraczających [...] zł (w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - [...] zł). Wyjątek od tej zasady dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, co do których grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4). Ponadto, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, również wysokość grzywny ustalana jest na innych zasadach, albowiem zgodnie z § 5 cyt. przepisu, stanowi ona wówczas iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W przypadku obowiązku rozbiórki uznaje się, że grzywna w celu przymuszenia, jako środek egzekucyjny mniej uciążliwy dla zobowiązanego, winna byś stosowana przed wykonaniem zastępczym. Ten ostatni środek egzekucyjny (drugi z potencjalnych środków przewidzianych w doręczonym skarżącemu tytule wykonawczym) może być bowiem zastosowany jedynie wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (II SA/Po 393/14). Wyjaśnić przy tym należy, że skutkiem wykonania zastępczego jest wygaśnięcie obowiązku wykonania określonej czynności i powstanie obowiązku o charakterze pieniężnym, tzn. obowiązku uiszczenia przez zobowiązanego kosztów wykonania zastępczego. Przypuszczenie, że zobowiązany nie będzie w stanie ponieść kosztów wykonania zastępczego, nie uzasadnia jednak odstąpienia od zastosowania tego środka egzekucyjnego(por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wydanie VII, Warszawa 2015, str. 484). Z przytoczonych względów nie zachodziły podstawy, by na obecnym etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zarzuty skarżącego co do zbytniej uciążliwości ewentualnych środków egzekucyjnych, uznać za zasadne. Wypada ponadto w tym miejscu zauważyć, że skarżący, w ramach podniesionych zarzutów, w istocie myli uciążliwość grożących mu środków z uciążliwością egzekwowanego od niego obowiązku rozbiórki, wskazując na przeszkody w jej przeprowadzeniu (zły stan zdrowia, brak środków finansowych, niezbędność objętego nakazem rozbiórki budynku gospodarczego). Uciążliwość samego, egzekwowanego obowiązku, a nie środka egzekucyjnego, nie może zaś stanowić skutecznego zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się jednakowoż do argumentów skarżącego wskazujących na jego trudną sytuację materialną i zdrowotną wyjaśnić należy, że również te okoliczności nie mogły przemawiać za uwzględnieniem jego zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego. Przewidując możliwość zastosowania w niniejszym postępowaniu grzywny bądź wykonania zastępczego organy nie były bowiem zobowiązane do uwzględniania tych okoliczności. Nie sposób bowiem wywieźć takiego obowiązku z treści art. 121 u.p.e.a., zwłaszcza w kontekście możliwości uwolnienia się od potencjalnych środków egzekucyjnych poprzez wykonanie nakazu będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04, LEX nr 164945). Na uwzględnienie przez organ egzekucyjny nie zasługiwał również drugi z podniesionych przez skarżącego zarzutów, wskazujący na istnienie podstaw do umorzenia w całości egzekwowanego obowiązku. Jak już bowiem wyżej wskazano, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r., nakładająca na skarżącego przedmiotowy obowiązek rozbiórki, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, lecz funkcjonuje w nim jako wykonalna. Jej ewentualne wzruszenie w trybie nadzwyczajnym wykraczało natomiast poza zakres prowadzonego postępowania egzekucyjnego i wymaga złożenia przez skarżącego odrębnego wniosku w tym przedmiocie. Egzekwowany obowiązek bezspornie zaś nie został dotychczas wykonany, podczas gdy obowiązki o charakterze niepieniężnym nie ulegają przedawnieniu. Organy zasadnie zatem przyjęły, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 59 u.p.e.a. W szczególności, poza poruszoną już kwestią dotychczasowego niewykonania obowiązku oraz jego wymagalności, nie budzi wątpliwości zgodność jego treści w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2014 r. z treścią obowiązku określonego w ww. decyzji organu nadzoru budowlanego, jak też brak błędu co do osoby zobowiązanego. Brak jest również podstaw do kwestionowania wykonalności orzeczonej rozbiórki. Reasumując należy stwierdzić, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r., nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekając w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, skargę oddalił.