II SA/Lu 25/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant st. sekr. sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2005 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego [...] kwotę 255 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Lu 25/05 U z a s a d n i e n i e W dniu 20 września 2004 r [...]. z siedzibą w N. ul. [...] wniosła zarzuty do ustaleń przyjętych w projekcie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N., argumentując, iż zawarty w § 3 ust. 3 pkt 3.1, p-pkt 1 projektu zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczący działek nr [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w Z. jak też zawarty w § 5 ust. II pkt 2 p-pkt 1 projektu zakaz lokalizowania w otulinie [...]Parku Krajobrazowego przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz zawarty w § 5 ust. II pkt 2 p-pkt 2 na obszarze otuliny Parku obowiązek uzyskania każdorazowo opinii Dyrektora Parku w sprawach lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz lokalizowania nowych lub rozbudowy istniejących obiektów istotnie zmniejszających walory przyrodnicze i krajobrazowe, a także zawarty w § 3 ust. 5 pkt 5.3 p-pkt 1 warunek rozbudowy cmentarzy polegający na jednoczesnym nasadzeniu pasa zieleni izolacyjnej i zakaz (§3 ust. 5 pkt 5.3. p-pkt 3) lokalizowania obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 50 m od granicy cmentarza są sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). W uzasadnieniu zarzutu spółka podniosła naruszenie jej interesu prawnego, trudności w realizowaniu jej zadań statutowych, brak wzięcia pod uwagę interesu indywidualnego przy daniu automatycznej przewagi kryterium interesu publicznego, traktowanego ponadto wąsko, bowiem nie uwzględniającego kwestii zatrudnienia na tym obszarze oraz realizacji przez spółkę zadań związanych z obronnością i bezpieczeństwa państwa. W szczególności spółka kwestionuje zakazy określone w stosunku do obszaru otuliny Parku, jako nie mające żadnej podstawy ustawowej, co narusza prawo własności gwarantowane w art. 64 oraz art. 22 Konstytucji RP. Rada Gminy podjęła w dniu [...] r. uchwałę ([...]) w sprawie odrzucenia powyższego zarzutu. Rada powołała się na poprzednio obowiązujący plan jak też na plan obowiązujący aktualnie, w stosunku do których funkcje terenu utrzymano i w których zakazy powyższe obwiązywały (§5 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 ppkt 1). Wskazała także na oprotestowanie społeczne w zakresie lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podnosząc, że dotyczy to także otuliny Parku Krajobrazowego oraz co powoduje konieczność zastosowania odpowiednich obostrzeń. [...] z siedzibą w N. ul. [...], w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] r., zarzucając jej naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 5 oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 7 kpa. Skarżąca nawiązuje w skardze do argumentów podniesionych w zarzucie odnośnie do zakazów i obowiązków uzyskiwania opinii, wprowadzonych na obszarze otuliny [...] Parku Krajobrazowego. Ponadto w skardze pojawia się argument związany z brakiem ustosunkowania się w zaskarżonej uchwale do argumentów przedstawionych w zarzutach do projektu zmian w planie miejscowym. Uzasadnienie uchwały w ocenie skarżącej nie spełnia wymogów art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie tak uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego. Ogólnikowe powołanie się na ustalenia planu obowiązującego nie mogą zastępować przedstawienia argumentacji, zwłaszcza, że Rada nie ustosunkowała się do kwestii naruszenia interesu prawnego i uprawnień spółki. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, powołuje dwa rodzaje argumentów. Pierwszy z nich dotyczy merytorycznych kwestii zawartych w projekcie zmiany planu miejscowego, w ramach których, obok argumentów podniesionych w zaskarżonej uchwale, pojawia się (odnośnie do zakazów i obowiązków wprowadzonych na terenie otuliny) powołanie się na § 6 i § 7 rozporządzenia Wojewody z dnia [...] r. w sprawie Zespołu Parków Krajobrazowych (Dz.Urz.Woj.Lub., nr 11, poz. 167). Drugi rodzaj argumentów dotyczy uzasadnienia, co do którego Rada przyznaje, iż jest ono "faktycznie dość lakoniczne i w warstwie prawnej niewątpliwie ubogie", ale wiąże to ze specyfiką uchwały jako decyzji organu kolegialnego, podejmującego wiele takich uchwał odnośnie do zarzutów, co uniemożliwia, a przynajmniej utrudnia prezentację argumentów w formie wielostronicowego elaboratu czy prawniczej dysertacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Argumenty skargi odnoszą się do dwóch kwestii, które poddane zostały ocenie prawnej w zakresie treści uchwały odrzucającej zarzuty, dokonanej przez sąd administracyjny. Pierwsza z nich wiąże się z wymogami dotyczącymi zawartości uzasadnienia uchwały, natomiast druga, mająca znaczenie wtórne w stosunku do pierwszej, z merytoryczną zawartością projektu zmian w planie miejscowym, w stosunku do których wniesione zostały zarzuty i przedstawiona została argumentacja uchwały odrzucającej te zarzuty. 1. Znajdująca zastosowanie w przedmiotowej procedurze zmiany planu ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) rozróżnia, na etapie procedury planistycznej określonym w jej art. 18 ust. 2 jako wyłożenie do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dwie formy domagania się przez zainteresowanych uwzględnienia ich żądań, kwestionujących ustalenia przyjęte w projekcie. W art. 23 ustawy przewidziana jest możliwość wniesienia protestu, natomiast w art. 24 ustawy – możliwość wniesienia zarzutu. Wniesienie zarzutu powoduje powstanie dodatkowych obowiązków rady gminy oraz uprawnień wnoszącego zarzut. I tak uchwała rady gminy o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3) oraz musi zostać doręczona wnoszącemu zarzut (ust. 4). Wnoszący zarzut może zaskarżyć uchwałę wydaną w tym trybie do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4). Różne konsekwencje wniesienia obu środków, przewidziane w przepisach ustawy, wiążą się z różnymi przesłankami uprawniającymi do samego wniesienia danego środka. Art. 24 ustawy określa uprawnienie do wniesienia zarzutu jako prawo podmiotu, "którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 24 ust. 1). Rada gminy powinna zatem zbadać przede wszystkim, czy w grę wchodzi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego dane pismo. Interes prawny winien być rozumiany jako realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi on ponadto wynikać z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyr. NSA z dn. 25.04.2002 r., IV S.A. 2238/01, "Monitor Prawniczy" 12/2002, s. 532). Zakwalifikowanie pisma strony skarżącej jako zarzut skutkuje koniecznością podjęcia przez sąd wątku oceny prawnej uchwały pod kątem spełniania modelowych wymogów treściowych co do rozpatrzenia i odrzucenia zarzutu. Obowiązek uwzględnienia przez radę gminy zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie osoby wnoszącej zarzut (czyli wkroczenie w jej sferę prawną, chronioną przepisami prawa) jest równocześnie naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Przez ten ostatni rozumiane są obowiązujące przepisy prawne oraz zrekonstruowane z nich normy prawne. Uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna ustosunkowywać się do tych elementów prac nad planem oraz treści projektu planu, w których mogłoby dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będącego jednocześnie naruszeniem obowiązujących norm prawnych. Powinna zawierać zatem także wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do określonych wyżej przesłanek poprawności budowania planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to art. 24 ust. 3 ustawy. Z braku szczegółowych wymogów co do treści takiego uzasadnienia zastosowanie znajdują przepisy Kpa, a w szczególności art. 107 tego kodeksu. Brak uzasadnienia czy też brak wyczerpującego odniesienia się do konkretnych argumentów podniesionych w zarzucie do projektu planu świadczy o wadliwości uchwały i może skutkować stwierdzeniem jej nieważności (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2000 r., ONSA 2001, poz. 147). Braki w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutów dostrzegła sama Rada Gminy w odpowiedzi na skargę. Rada przyznała bowiem, iż uzasadnienie jest "faktycznie dość lakoniczne i w warstwie prawnej niewątpliwie ubogie..."., chociaż utrzymuje, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy jest niesłuszny a stwierdzenie, że uchwała nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia nie jest prawdziwy. Organ stara się usprawiedliwić powyższe fakty specyfiką zaskarżonego aktu, brakiem oparcia podstawy jego wydania w kpa oraz kolegialnością organu, od którego uchwała pochodzi, a także liczba uchwał, które Rada w dniu [...] r. podjęła. Jednakże, niezależnie od dostrzeżenia powyższych wad przez organ w odpowiedzi na skargę, w ocenie sądu administracyjnego, uzasadnienie zawarte w zaskarżonej uchwale nie spełnia wymogów, jakie należy wiązać z uzasadnieniem uchwały odrzucającej zarzuty. Zwłaszcza, ze poszczególne argumenty zostały w zarzutach precyzyjnie wyliczone i niezależnie od ich merytorycznej trafności, należało się do nich ustosunkować. Rada Gminy odwołała się tymczasem do planu poprzedniego, do planu aktualnie obowiązującego, związała swą argumentację z brakiem istotnych zmian w postanowieniach obowiązujących oraz w projektowanych zmianach, wskazała na duże oprotestowanie społeczne lokalizacji. Nie wskazała na szczegółowe argumenty, z powodu których wprowadzono zakaz lokalizacji, nie ustosunkowała się do argumentu braku podstaw do zakreślenia ograniczeń lokalizacyjnych w otulinie parku krajobrazowego, co wydaje się być podstawowym składnikiem zarzutu strony skarżącej, nie dokonała analizy odpowiednich dla tej regulacji projektu planu przepisów art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.), który wskazuje na rodzaj przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływania na środowisko jest wymagane, art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880), wskazującym na możliwość wprowadzenia określonych zakazów w parku krajobrazowym w związku z powołanym wyżej art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ust. 3 tego przepisu, ustanawiającego wyjątek od tego wymogu. Analizy tych argumentów, istotna wobec faktu, iż strona wnosząca zarzuty podnosiła brak zgodności projektowanych zmian z ustawowym porządkiem prawnym, nie może zastąpić nawiązanie do nich "dopiero" w odpowiedzi na skargę. Uniemożliwia to bowiem ocenę prawną argumentacji przyjętej przez organ w uchwale odrzucającej zarzut odnośnie do związku ograniczeń lokalizacyjnych w otulinie parku krajobrazowego, sformułowanych w projekcie zmian planu miejscowego na podstawie rozporządzenia wojewody, przy konieczności określenia podstawy tego upoważnienia na gruncie art. 24 ust. 5 oraz art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania rozporządzenia Wojewody lubelskiego z dnia [...] r. w sprawie Zespołu Parków Krajobrazowych (Dz.Urz.Woj.Lub., nr 11, poz. 167). Przedstawienie takiej argumentacji mogłoby prowadzić do zajęcia się przez Radę istotną da odrzucenia zarzutu kwestią naruszenia interesu prawnego. Powinno to obejmować rozważenie samego naruszenia oraz ewentualnie, określenia rodzaju tego naruszenia oraz na tle rozważenie, czy naruszenie tego interesu powiązane jest z naruszeniem obowiązujących norm prawnych. 2. W konsekwencji lakoniczności uzasadnienia uchwały odrzucającej zarzut, polegającej na braku argumentacji prawnej przeprowadzonej na gruncie obowiązującego porządku prawnego, nie została przeprowadzona argumentacja dotycząca naruszenia prawa własności, na co wskazuje strona skarżąca. Rada nie odniosła się w uzasadnieniu uchwały do jakiegokolwiek argumentu, wskazującego na rozważanie przez nią kwestii interesu prawnego skarżących. Wskazane wyżej rozumienie interesu prawnego, jako wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego należy w sprawie niniejszej powiązać ze sposobem korzystania z własnej nieruchomości. Sam zakres władztwa planistycznego bowiem, wynikający z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie jest nieograniczony. Składniki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w zależności od potrzeb występujących na terenie gminy powinny być określone, wskazane są z kolei w art. 10 ust. 1 ustawy. Realizacja programu powinna uwzględniać, na gruncie art. 1 ustawy, zasadę zrównoważonego rozwoju (ust. 1) oraz szczegółowe warunki, obejmujące oprócz prawa własności, wymagania m. in.: ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, a także walory architektoniczne, krajobrazowe, ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (ust. 2). Ingerencja w interesy prawne przy tworzeniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego zwykle związana jest z ingerencją w prawo własności. Ustalanie treści planu powinno zatem mieć na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest zatem badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie niemniej uciążliwych oraz następnie wykazanie, dlaczego przyjęto rozwiązania projektowane. Rozwiązania ograniczające własność powinny opierać się na odpowiednich przepisach prawnych, poddanych interpretacji, także od strony podstaw kompetencyjnych do określania ograniczeń, jak też od strony interpretacji zwrotów ocennych o charakterze szacunkowym. W tym kontekście analizie powinien zostać poddany, podniesiony w zarzucie, argument relacji pomiędzy zawartym w projekcie planu obowiązkiem uzyskania opinii Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych na obszarze otuliny parku a stwierdzeniem obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przez organ o którym mowa w art. 51 ust. 2 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1-7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo o ochronie środowiska. W zakresie zwrotów ocennych należało odnieść się do występujących w powołanych wyżej aktach prawnych, także w kontekście wzajemnych relacji treściowych, takich zwrotów jak: "mogących znacząco oddziaływać na środowisko" (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) oraz "szczególnie szkodliwych dla środowiska" i "mogących pogorszyć stan środowiska" (odpowiednio - § 6 i § 7 pkt 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Wojewody Lubelskiego), co pozwoliłoby na ustalenie kompleksowego zakresu uzasadnionych ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności. W ocenie prawnej sądu w przypadkach potencjalnego naruszenia prawa własności należy zbadać konstytucyjny i ustawowy zakres ograniczeń prawa własności oraz odnieść się do warunków szczególnych, związanych z korzystaniem z nieruchomości znajdującej się w obszarze projektowanych zmian. Prawo własności nie podlega ochronie o charakterze absolutnym. Na gruncie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przyjmując, iż nie sama ingerencja w prawo własności i nie każdy jej rodzaj oznaczają zasadność argumentów zarzutu, niezbędne jest jednak przestrzeganie także w zakresie projektowania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasady, iż ingerencja nie tylko nie wkracza w sferę chronioną przez ustawy lecz także, nawet, gdy byłaby z konkretną regulacją ustawową zgodna, nie wkracza w istotę prawa własności. Przepisami określającymi sposób wykonywania prawa własności, a więc także zakres możliwych ograniczeń są przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza jej art. 33 (ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości). To z nimi powinny zostać skonfrontowana możliwość formułowania w planie miejscowym ograniczeń, do których upoważniają, pod pewnymi warunkami, przepisy powołanych wyżej aktów prawnych - ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. Kompleksowa rekonstrukcja normy określającej zakres ingerencji planu w prawo własności nie może pomijać, niezależnie od wykładni samych konkretnych sformułowań normatywnych, ważenia aksjologii związanej z trzema zasadami prawa – władztwa planistycznego, zrównoważonego rozwoju oraz ochrony prawa własności. Stan obowiązującego prawa jest w tej materii bowiem wyznaczony przez swoisty nakaz ważenia, a w konsekwencji godzenia tych wartości, zwłaszcza, że ważenie tych zasad współgrać musi z ważeniem dwóch innych kryteriów o charakterze aksjologicznym – interesu ogólnego, którego częścią jest interes publiczny, oraz interesu indywidualnego, którego realizowanie nie w każdym przypadku podlega konfrontacji z treścią tego interesu ogólnego. Na to także wskazywała w zarzutach strona skarżąca i do tego aspektu oceny prawnej zarzutu należało się ustosunkować w uchwale odrzucającej zarzut, przeprowadzając stosowną argumentację. Odniesienie się do wskazanych wyżej zagadnień w uchwale odrzucającej zarzut umożliwiłoby dokonanie oceny prawnej przedstawionej argumentacji przez sąd administracyjny. Z racji jurydycznej złożoności tej problematyki, czyniącej kwestie prawodawstwa planistycznego materią szczególnie trudną, także w kontekście relacji kolizyjnych na styku ustawa – prawo miejscowe, jak również z racji równie złożonej konieczności odpowiedniego ważenia wartości, zasad oraz konkretnych kryteriów normatywnych, nie musi się okazywać w każdym przypadku, że ochrona prawa własności uzyskuje nadrzędną pozycję w sytuacji aksjologicznej kolizji pomiędzy standardami, nawet jeśli relacje pomiędzy pozaprawnymi kryteriami interesu społecznego i interesu indywidualnego wymykają się klasycznej konfrontacji, znaczonej przez relację alternatywy rozłącznej. Niezależnie od dostrzegania przez sąd trudności w konstruowaniu uchwały odrzucającej zarzut w postaci, jak to nazywa organ w odpowiedzi na skargę, "dysertacji prawniczej" czy nawet "wielostronicowego elaboratu", nie może to prowadzić do akceptacji, na gruncie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tezy o możliwości ograniczenia się do zaprezentowania jedynie ogólnych powodów odrzucenia zarzutu. Brak pogłębionej argumentacji prawnej w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut nie pozwala na spojrzenie na całość strony jurydycznej projektu zmian w planie od strony uwzględniania w nim dwóch podstawowych upoważnień zawartych w ustawie dla organu projektującego zmiany – urzeczywistniania władztwa planistycznego oraz uwzględniania w planie zasady zrównoważonego rozwoju. 3. W świetle argumentów powyższych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, będąc na podstawie kompetencji określonej w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), upoważnionym do badania zgodności zaskarżonych uchwał z prawem, biorąc pod uwagę wskazane istotne wady uzasadnienia uchwały, w tym brak rozważenia kwestii naruszenia interesu prawnego strony skarżącej oraz stosunku projektowanych zmian w planie miejscowym do obowiązującego porządku normatywnego, w wyniku kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Gminy, odrzucającej zarzuty strony skarżącej, na podstawie art. 147 § 1 powyższej ustawy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.