II SA/Lu 25/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za powstałe szkody w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 16 listopada 2011 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. L. od decyzji Starosty [...] z dnia 4 maja 2011 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie w kwocie 2 416 zł za szkody powstałe w wyniku działań prowadzonych na podstawie decyzji z dnia 8 stycznia 2010 r., nr jw., ograniczającej sposób korzystania z części działek nr ewid. "a" i "b", położonych w R. – utrzymał w mocy tę decyzję. Powyższa decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia 8 stycznia 2011 r. ograniczył sposób korzystania z działek nr ewid. "a", o powierzchni 0,8500 ha i "b", o powierzchni 0,7504 ha, położonych w R., stanowiących własność S. L., poprzez zezwolenie wnioskodawcy – [...] Spółce Gazownictwa Spółce z o.o. [...] Oddział Zakład Gazowniczy [...] na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, to jest gazociągu średniego ciśnienia DN 180 mm MOP 0,5 Mpa relacji od miasta R. do miejscowości S. Wprowadzone tą decyzją ograniczenie polegało na: 1. trwałym ograniczeniu sposobu korzystania części działek: a) nr ewid. "a", w granicach obszaru oznaczonego na mapie symbolami: A-B-C-D-A, o powierzchni 0,0047 ha, b) nr ewid. "b", w granicach obszaru oznaczonego na mapie symbolami: D-C-E-F-D, o powierzchni 0,0047 ha, 2. okresowym (na czas budowy sieci gazowej, nie dłużej niż 12 miesięcy) ograniczeniu sposobu korzystania części działek: a) nr ewid. "a", w granicach obszaru oznaczonego na mapie symbolami: A1-B1-C1-D1-A1, o powierzchni 0,0469 ha, b) nr ewid. "b", w granicach obszaru oznaczonego na mapie symbolami: D1- C1-E1-F1-D1, o powierzchni 0,0465 ha. Jednocześnie decyzją tą organ administracji zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu gazociągu oraz inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku tychże działań. Na wnioskodawcę nałożono również obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie protokołu wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość poniesionych szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek inwestycji. Pismem z dnia 25 października 2010 r. [...] Spółka Gazownictwa Spółka z o.o. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, składając operat szacunkowy z dnia 22 lutego 2011 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. O. Starosta [...] decyzją z dnia 4 maja 2011 r.: 1. ustalił wysokość odszkodowania na rzecz S. L. w kwocie 2 416 zł za szkody powstałe na działkach nr ewid. "a" i "b", położonych w R., w wyniku działań prowadzonych na podstawie wskazanej wyżej decyzji tego organu z dnia 8 stycznia 2010 r., 2. zobowiązał wnioskodawcę do wypłaty powyższego odszkodowania w terminie 14 dni od uostatecznienia się decyzji. Opierając się na treści powyższego operatu organ stwierdził, że w wyniku trwałego ograniczenia prawa własności przedmiotowych działek, ich wartość uległa zmniejszeniu o 1 346 zł. W trakcie robót budowlanych zniszczone zostały również dwa świerki odmiany Hopsi, o wysokości 3 m (zniszczono ich system korzeniowy), a wartość tej szkody wynosi 1 070 zł. Odwołanie od tej decyzji złożył S. L., podnosząc, iż wysokość odszkodowania ustalona za trwałe ograniczenie prawa własności winna wynosić 25 000 zł. Zdaniem odwołującego się wskutek budowy gazociągu działki te straciły znacznie na wartości, gdyż uniemożliwiło ich swobodną zabudowę. Podkreślił on również, że poniósł znaczne straty wynikające ze zmiany struktury gleby pod nasadzenia dużych unikalnych drzew, co do których zakupów uiścił wcześniej zaliczki u producentów. Nadto w miejscu, gdzie znajduje się gazociąg nie można sadzić drzew. Rozpoznając odwołanie Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że złożony w sprawie przez wnioskodawcę [...] Spółkę Gazownictwa Spółkę z o.o. operat szacunkowy jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zasadnie, zdaniem organu, stwierdził autor operatu, że przebiegający w gruncie działek nr ewid. "a" i "b" nie powoduje konieczności zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Gazociąg umiejscowiony jest bowiem na części tych działek o przeznaczeniu rolnym, a w jego sąsiedztwie znajdują się przewody podziemne, położone wcześniej. Dlatego też rzeczoznawca przyjął, iż nastąpiła utrata wartości nieruchomości tylko w strefie kontrolowanej o powierzchni 94 m2, zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia 8 stycznia 2010 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż strefa kontrolowana gazociągu leży na części wskazanych działek o przeznaczeniu rolnym, z możliwością zabudowy i dlatego rzeczoznawca majątkowy zanalizował rynek nieruchomości niezabudowanych z możliwością zabudowy na terenie miasta R. W związku z tym, że w badanym przez autora operatu ceny tego rodzaju nieruchomości nie wzrastały na rynku lokalnym, trend czasowy zmiany przyjęto na poziomie 0%. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 41,01 zł/m2 do 89,36 zł/m2. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono w drodze metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. W wyniku zastosowania tej metody rzeczoznawca ustalił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 71,62 zł. Od powyższej decyzji skargę do Sądu złożył S. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Decyzjom tym skarżący zarzucił naruszenie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 i art. 124-126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że wartość szkód powstałych na jego działkach w wyniku ograniczenia jego prawa własności wynosi 2 416 zł. Zdaniem skarżącego ustalone odszkodowanie nie uwzględnia jego szkód wynikłych z uniemożliwienia realizacji zaplanowanych przez niego nasadzeń drzew i krzewów ozdobnych. Wykonana linia gazociągu w znacznym stopniu obniża atrakcyjność jego działek położonych bezpośrednio przy drodze krajowej łączącej L. i W. Skarżący podkreślił, iż, jak wynika ze złożonego przez niego zaświadczenia, 38% powierzchni działki została przeznaczona pod działalność usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. W ocenie strony skarżącej rzeczoznawca wadliwie ustalił nieruchomości przyjęte do porównania. Należało bowiem uwzględnić wyłącznie nieruchomości sąsiednie położone w pasie drogowym drogi krajowej L.-W., przeznaczone pod usługi oraz zabudowę, a nie – jak to uczynił autor operatu – nieruchomości niezabudowane z możliwością zabudowy z terenu miasta R. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 4 art. 124 ustawy na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Przepis art. 128 ust. 4 ustawy stanowi, że odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Oszacowania wartości poniesionych szkód na nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy). Operat szacunkowy, który stanowił podstawę orzekania organów administracji w niniejszej sprawie, sporządzony został w dniu 22 lutego 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. O. W świetle tego operatu, wartość szkody powstałej na stanowiących własność skarżącego działkach nr ewid. "a" i "b", położonych w R., w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, wyniosła 2 416 zł. Zdaniem Sądu, dokonana przez Wojewodę ocena prawidłowości tego operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności. W świetle art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że "organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. (...) Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl.). Treść omawianego operatu szacunkowego jest logiczna i spójna, a wnioski w nim zawarte są prawidłowe. W trakcie budowy gazociągu zniszczono dwa świerki ozdobne odmiany Hopsi, o wysokości 3 m, w wyniku nieodwracalnego uszkodzenia ich systemu korzeniowego. Określając wartość powstałej w tym zakresie szkody rzeczoznawca zsumował koszty robót oraz koszty środków koniecznych do odtworzenia nasadzeń, wskazując – w konkluzji – iż wartość ta wynosi 1070 zł. Zdaniem Sądu dokonane przez autora operatu w tym zakresie wyliczenia nie nasuwają wątpliwości, co do ich prawidłowości. Ustalenia te nie były zresztą przez skarżącego kwestionowane. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wysokość odszkodowania wynikająca z oszacowanych przez rzeczoznawcę szkód na nieruchomości wskutek trwałego ograniczenia prawa własności. Z akt administracyjnych wynika, co nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, iż gazociąg średniego ciśnienia DN 180 mm MOP 0,5 Mpa relacji od miasta R. do miejscowości S. przechodzi przez działki nr ewid. "a" i "b", równolegle do granicy działek z ulica W. w R. (drogą krajową nr [...] relacji L.-W.), w odległości około 28 m od tej granicy i około 5 m od frontowej ściany budynku gospodarczego. Działki skarżącego stanowią miejsce uprawy iglaków w donicach na długości około 58 m, częściowo – na obszarze placu przed budynkami – teren ten jest stabilizowany żużlem na długości około 26 m, a w pozostałej części stanowi teren upraw iglaków w ziemi na długości około 19 m. We wskazanym wyżej obszarze (pomiędzy budyniem gospodarczym a granicą z droga krajową) oprócz przedmiotowego gazociągu przebiegają inne przewody sieci podziemnej, to jest sieci telekomunikacyjnej t i tA, elektroenergetyczna eNN, wodociągowa. Teren tzw. strefy kontrolowanej, oznaczonej na mapie ograniczenia praw rzeczowych, stanowiącej załącznik do powołanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia 8 stycznia 2010 r., nr [...], (k. 21, 27 akt. adm.), obejmuje pas gruntu o szerokości 1 m, którego środek pokrywa się z osią gazociągu. Z akt tych wynika również, że przewód służący do przesyłania gazu ziemnego został przeprowadzony przez działki skarżącego metodą "przeciskową", umożliwiającą umiejscowienie tego przewodu pod powierzchnią gruntu, bez konieczności naruszenia wierzchniej warstwy gruntu. Na terenie obejmującym przedmiotowe działki obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] 2004 r. [...]. W świetle tych zapisów przedmiotowe działki gruntu znajdują się na terenie: - częściowo zarezerwowanym pod poszerzenie pasa drogowego ulicy Warszawskiej (drogi krajowej nr [...], oznaczonej w planie symbolem "[...]KDK-D"), o szerokości w liniach rozgraniczających 40 m, co stanowi pas głębokości około 5 m od granicy działki, - częściowo przeznaczonym pod poszerzenie pasa drogowego drogi dojazdowej (oznaczonym w planie symbolem "[...]KDG-D"), o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, co stanowi pas głębokości około 2,5 m od granicy działki, - częściowo przeznaczonym pod zabudowę usługową (oznaczonym w planie symbolem "[...]U"), stanowiącym pas gruntu szerokości około 88 m od linii rozgraniczającej drogi dojazdowej i powierzchni około 5 900 m2, to jest około 38% całej powierzchni działek, - w pozostałej części przeznaczonym pod uprawy polowe (oznaczonym w planie symbolem "[...]RP"), przy czym w tej części działek w części północnej przebiega korytarz ekologiczny. Teren strefy kontrolowanej, co przyznał skarżący w treści skargi i co wynika z akt administracyjnych sprawy, nie znajduje się w południowej części przedmiotowych działek, położonej na obszarze oznaczonym w planie symbolem "[...]U", przeznaczonym pod usługi, lecz w północnej części tych działek, równolegle do drogi krajowej nr 17 (ulicy [...]). Teren ten położony jest w obszarze upraw rolnych oznaczonych symbolem "[...] RP", dla którego plan dopuszcza lokalizację liniowych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń i obiektów związanych z ich eksploatacją (§ 16 ust. 1 pkt 2 litera "f"). Na obszarze tym obowiązuje co do zasady zakaz realizacji nowej zabudowy kubaturowej, z możliwością adaptacji istniejącej rozproszonej zabudowy zagrodowej mieszkaniowej z dopuszczeniem modernizacji, uzupełnień i odtwarzania zamortyzowanych obiektów, z zastrzeżeniem, iż w granicach ciągów ekologicznych modernizacja, uzupełnienia, odtwarzanie oraz rozbudowa obiektów jest możliwa pod warunkiem nie ograniczania swobodnej cyrkulacji powietrza oraz spływu wód powierzchniowych (§ 16 ust. 1 pkt 2 litery "a", "b" i "c"). Jedynie wyjątkowo, na obszarach upraw sadowniczych i przemysłowych, plan dopuszcza możliwość budowy poza wyznaczonymi terenami budowlanymi obiektów specjalistycznych związanych z kierunkiem produkcji wraz z uzupełniającą funkcją mieszkalną (§ 9 pkt 2). Wbrew zarzutom skarżącego teren jego nieruchomości nie może być zainwestowany przez niego w sposób dowolny, związany m.in. z atrakcyjnym położeniem tej nieruchomości w pobliżu drogi krajowej. W tym zakresie wskazane wyżej obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają ograniczone możliwości sytuowania nowej zabudowy na tychże działkach. Fakt, iż na pozostałej, nieobjętej ograniczeniami prawa własności, części nieruchomości skarżącego znajduję się także tereny przeznaczone pod usługi, o symbolu "[...]U" nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Należy mieć bowiem na względzie, iż w tej części działek decyzja Starosty [...] z dnia 8 stycznia 2010 r. nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżącego. Nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty skarżącego. W celu oszacowania wartości rynkowej ubytku wartości pasa strefy kontrolowanej, to jest wartości trwałego ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącego biegły zastosował podejście kosztowe metodą kosztów odtworzenia do określenia wartości szkód w nasadzeniach, a także metodykę opracowaną zgodnie z aktualnymi standardami określonymi w p. 4.4.2. tymczasowej noty interpretacyjnej nr V.8 Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (wydanie VIII, W., czerwiec 2004), w tym – dla oszacowania wartości rynkowej jednostki porównawczej (1 m2 gruntu) posłużył się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W związku z tym, że strefa kontrolowana gazociągu znajduje się w części działek skarżącego o przeznaczeniu rolnym, z możliwością zabudowy, dla ustalenia wyceny jednostki porównawczej 1 m2 gruntu autor operatu szacunkowego uwzględnił nieruchomości niezabudowane z możliwością zabudowy położone na terenie miasta R.. W ocenie Sądu taki zabieg rzeczoznawcy majątkowego był dla skarżącego bardzo korzystny. W sytuacji, gdy analizowany teren działek skarżącego przeznaczony jest pod uprawy polowe, które jedynie wyjątkowo mogą być uzupełnione o nową zabudowę – w postaci obiektów specjalistycznych związanych z kierunkiem produkcji wraz z uzupełniającą funkcją mieszkalną, rzeczoznawca do porównania przyjął działki niezabudowane, z możliwością zabudowy, niezależnie od tego, czy mają one – tak, jak działka skarżącego przeznaczenie rolne, czy też stanowić mogą np. typowe działki budowlane. Okolicznością niewymagająca dowodu jest, że rynkowe ceny sprzedawanych działek budowlanych osiągają znacznie wyższy poziom aniżeli ceny działek o przeznaczeniu pod uprawy polowe. Wątpliwości w tym zakresie co do prawidłowości operatu szacunkowego Sąd nie mógł jednakże wziąć pod uwagę, gdyż mogłoby to prowadzić do naruszenia zakazu reformationis in peius unormowanego w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Organy administracji orzekające w sprawie nie ustaliły, by skarżący poniósł szkody wynikające z przeprowadzonych i zaplanowanych działań inwestycyjnych wskazywane przez niego w toku postępowania. Sam skarżący takich okoliczności również nie udokumentował w żaden sposób w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji – z uwagi na jego dość lakoniczną treść – nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., to uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewoda prawidłowo ocenił, iż operat szacunkowy z dnia 22 lutego 2011 r. mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględniania skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.