II SA/Lu 250/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2024 r. znak: ZOA-XXI.7721.18.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 6 listopada 2023 r. znak: NB.7355.44.2023; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz J. B. i J. B. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ lub LWINB) decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. znak: ZOA-XXI.7721.18.2023 po rozpatrzeniu odwołania J. B. i J. B. (dalej jako: skarżący) utrzymał w mocy decyzję z dnia 6 listopada 2023 r. znak: NB.7355.44.2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Chełm (dalej jako: PINB) nakazującą J. B. i J. B. wykonania rozbiórki garażu o konstrukcji stalowej o wymiarach 4,00 X 6,00 m usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ulicy J. S. w C. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Chełma pismem z dnia 4 lipca 2023 r. znak: NB.7355.44.2023 zawiadomił strony, o planowanej w dniu 24 lipca 2023 r. kontroli w sprawie budowy garażu blaszanego na działce o nr ewid. [...] obręb 15 przy ul. S. w C. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2023 r. przez uprawnionych pracowników PINB ustalono, że na działce o nr ewid. [...] przy ul. S. w C. znajduje się parterowy budynek garażowy o konstrukcji stalowej, obity blachą z dachem jednospadowym krytym blachą trapezową, o wymiarach 4,00 m x 6,00 m i wysokości od 1,90 m do 2,15 m. Garaż ten jest usytuowany przy murowanym śmietniku. Inwestorzy wybudowali ww. garaż w 2016 r. nie okazali zgłoszenia zamiaru jego budowy czy pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe organ I instancji pismem z dnia 28 lipca 2023 r. znak: NB.7355.44.2022, zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. garażu na działce o nr ewid [...], obręb 15 przy ul. S. w C. Podczas przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2023 r. przez upoważnionych pracowników PINB Miasta Chełma oględzin ustalono, że na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w C. usytuowany jest parterowy budynek garażowy o konstrukcji stalowej, obity blachą z dachem jednospadowym krytym blachą trapezową, o wymiarach 4,00 m x 6,00 m i wysokości od 1,90 m do 2,15 m. Garaż zlokalizowany jest w odległości 8,00 m od krawężnika drogi dojazdowej (działka nr ewid. [...]) do budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 3,28 m od słupa energetycznego znajdującego się na działce nr ewid. [...] oraz w odległości 20 cm od ściany wschodniej murowanego budynku śmietnika. Dojazd do garażu jest nieutwardzony. Według oświadczenia państwa J. i J. B. garaż został wybudowany przez nich w 2016 r. bez zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę. W toku postępowania PINB ustalił, że przedmiotowy garaż jest zlokalizowany w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, co wynika z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Chełma (uchwała Rady Miejskiej w Chełmie Nr XXXVII/466/01 z dnia 28 grudnia 2001 r.). Organ I instancji wskazał, iż obowiązujący w 2016 r. w czasie budowy przedmiotowego obiektu przepis zawarty w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej jako pr. bud.) stanowił, iż budowa wolnostojącego garażu o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymagała pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud., budowa takiego garażu wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust 4 pkt 2 ówcześnie obowiązującego pr. bud., roboty budowlane wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wymagały dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego - przy czym do zgłoszenia należało dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając na uwadze powyższe PINB postanowieniem z dnia 8 września 2023 r. znak: NB.7355.44.2023, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud., wstrzymał państwu J. i J. B. budowę garażu usytuowanego na działce o nr ewid. [...], obręb 15 przy ul. S. w C. W pouczeniu ww. postanowienia organ I instancji poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48a ust. 1 pr. bud.) oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, w wysokości 5 000 zł. Następnie organ I instancji pismem z dnia 30 października 2023 r. znak: NB.7355.44.2023 zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W dniu 3 listopada 2023 r. państwo J. i J. B. dostarczyli do siedziby PINB pismo z dnia 21 września 2023 r., skierowane do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie, w którym zwracają się z prośbą o pozwolenie na usytuowanie budynku garażowego na działce o nr ewid. [...] przy ul. S. w C. w pobliżu miejsca ich zamieszkania. Mając na uwadze, iż inwestorzy nie złożyli wniosku o legalizację ww. garażu w terminie określonym w pouczeniu postanowienia o wstrzymaniu budowy, gdyż zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. postanowieniu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, nie złożyli wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, organ I instancji decyzją z dnia 6 listopada 2023 r. znak: NB.7355.44.2023, wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 pr. bud. nakazał państwu J. i J. B., zam. ul. J. S., C., rozbiórkę garażu o konstrukcji stalowej o wymiarach 4,00 m x 6,00 m usytuowanego na działce o nr ewid. [...], przy ul. J. S. w C. Od powyższej decyzji odwołali się J. B. i J. B. Skarżący podnoszą, że decyzja z dnia 6 listopada 2023 r. znak: NB.7355.44.2023 została wydana z pominięciem okoliczności wykazanych przez skarżących, iż podczas trwania niniejszego postępowania odwołujący wystąpili do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie Delegatura w Chełmie o wydanie pozwolenia na posadowienie budynku garażowego, a nie złożyli wniosku na legalizację wyłącznie z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź od ww. organu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie w dniu 14 grudnia 2023 r. przy piśmie PINB z dnia 12 grudnia 2023 r. znak: NB.7355.44.2023 do tut. organu wpłynął wniosek J. B. i J. B., skierowany do PINB, o legalizację przedmiotowego garażu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących LWINB utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu szczegółowo opisał stan sprawy oraz wyjaśnił podstawę prawą rozstrzygnięcia. Zdaniem organu niełożenie w terminie przez inwestora - państwa J. i J. B., wniosku o legalizację przedmiotowego garażu blaszanego obligowało organ I instancji do orzeczenia nakazu rozbiórki, co wynika wprost z art. 49e pkt 1 pr. bud. Okoliczność braku wniosku o legalizację budynku świadczy, zdaniem organu, o konieczności zastosowania sankcji administracyjnej w postaci rozbiórki samowolnie pobudowanego (bez wymaganego przepisami zgłoszenia) garażu. Skargę na powyższą decyzję, datowaną na 28 lutego 2024 r., złożyli J. B. i J. B. zarzucając decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 49e pkt 1 pr. bud. poprzez przyjęcie, że upłynął termin do złożenia wniosku o legalizację mimo, iż skarżący wystąpili do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie Delegatura w Chełmie w dniu 21 września 2023 r. o wydanie pozwolenia na posadowienie budynku garażowego, na co do dnia dzisiejszego nie uzyskali odpowiedzi, co oznacza, że termin do złożenia wniosku o legalizację jeszcze nie upłynął; - art. 39 ust. 1 pr. bud. poprzez pominięcie okoliczności, iż skarżący uzależnili złożenie wniosku o legalizację od wydania pozwolenia organu ochrony zabytków. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7, 7b, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego polegającej na przestrzeganiu przez organy praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności niniejszej sprawy, co skutkowało: błędnym ustaleniem, że termin do złożenia wniosku o legalizację upłynął; traktowaniu w sposób marginalny, faktu oczekiwania przez skarżących na wydanie pozwolenia przez organ ochrony zabytków; - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji, polegający na: braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej; braku odniesienia się w treści uzasadnienia do kwestii nie ustosunkowania się przez organ ochrony zabytków do wniosku skarżących o wydanie pozwolenia na posadowienie budynku garażowego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty świadczące zdaniem skarżących o zasadności złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są trafne. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Zdaniem tut. Sądu wydane w sprawie decyzje organów naruszają przepisy prawa materialnego, a także przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który nakazywał ich uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. Rację mają organy obu instancji, że stosownie do art. 49e pkt 1 pr. bud. (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie powoduje konieczność wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Jednakże, aby orzec na podstawie powołanego przepisu o obowiązku rozbiórki konieczne jest prawidłowe pouczenie – w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 p.p.s.a. – o możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że J. B. i J. B. bez wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia wznieśli garaż o konstrukcji stalowej o wymiarach 4,00 m na 6,00 m na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w C. Okoliczność ta została ustalona przez PINB Miasta Chełm w ramach postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia z dnia 8 września 2023 r. znak: NB.7355.44.2023 w przedmiocie wstrzymania budowy przedmiotowego garażu oraz przyznana przez skarżących. Zwrócić uwagę należy, że pouczenie o możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego garażu nie spełniało przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 pr. bud. - było mało precyzyjne, lakoniczne, polegało na przytoczeniu przepisów ustawy prawo budowlane i w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której skarżący błędnie rozpoczęli procedurę legalizacyjną. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że organ nadzoru budowlanego powinien przedstawić konkretne wymagania, jakie inwestor musi spełnić, aby realnie było możliwe skuteczne wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Ponieważ przeprowadzenie tego postępowania jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora, wymagania te dotyczą także opłaty legalizacyjnej, gdyż już na etapie decydowania o złożeniu wniosku o legalizację inwestor powinien mieć pełną świadomość co do wysokości opłaty, którą w związku z tym obowiązany będzie ponieść. (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2023 r., II SA/Rz 1127/22, CBOSA). W pouczeniu należy w sposób precyzyjny wskazać, jaki organ jest właściwy do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i do jakiego organu trzeba skierować stosowne podanie. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym kluczowe jest, że skarżący w terminie otwartym do zainicjowania procedury legalizacyjnej wnieśli do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytów Delegatura w Chełmie (k. 37 akt adm. I inst.) pismo, w którym zwrócili się o pozwolenie na posadowienie budynku garażowego na działce nr ewid. [...] przy ul. S. w C. Chociaż pismo to zostało złożone do niewłaściwego organu, jednakże świadczy ono o wyrażaniu przez skarżących woli legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący w dniu 3 listopada 2023 r. poinformowali PINB o złożeniu wskazanego powyżej pisma do organu ochrony zabytków. W tych okolicznościach, zdaniem tut. Sądu, obowiązkiem organu było, co najmniej, zażądać od skarżących sprecyzowania, czy pismo z dnia 21 września 2023 r. stanowi podanie o legalizację samowoli budowlanej, które zostało wniesione do organu niewłaściwego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Stosownie zaś do § 3 cyt. przepisu podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. PINB Miasta Chełm dysponując, przed wydaniem decyzji z dnia 6 listopada 2023 r. nakazującej rozbiórkę spornego garażu, informacją o złożeniu przez skarżących podania do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w Chełmie, w której wyrażają oni wolę legalizacji samowoli budowlanej powinien wystąpić na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o doprecyzowanie stanowiska i wyjaśnienie, czy podanie złożone do organu niewłaściwego jest wnioskiem o legalizację. Takiego działania zabrakło po stronie organu nadzoru budowlanego I instancji, a błąd ten nie został dostrzeżony również przez LWINB w ramach postępowania odwoławczego. Istotne jest, że stosownie do zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z art. 7, 8 § 1 oraz 9 k.p.a. organy mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób, który pogłębia zaufanie do organów publicznych oraz nie naraża strony postępowania na nadmierne lub niepotrzebne sankcje. W realiach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze powyższe zasady, a także wiek skarżących oraz ich samodzielne występowanie w sprawie, organy administracji, powinny dołożyć staranności, aby wyjaśnić stanowisko stron w zakresie legalizacji. Bezkrytyczne uznanie, że nie złożyli oni wniosku legalizacyjnego i niewyjaśnienie woli skarżących wynikającej z pisma do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie Delegatura w Chełmie z dnia 21 września 2023 r. w połączeniu z nieprecyzyjnym pouczeniem zawartym w powołanym powyżej postanowieniu z dnia 8 września 2023 r. spowodowało konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić, czy strony podtrzymują wolę prowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz wskazać im szczegółowo, jakie kroki i jakie dokumenty są niezbędne, aby możliwe było rozpatrzenie wniosku o legalizację. Sąd nie przesądza, czy legalizacja będzie możliwa i skuteczna, gdyż sam fakt złożenia wniosku o legalizację nie daje gwarancji, że postępowanie to zakończy się pozytywnym dla skarżących rozstrzygnięciem. W ramach postępowania legalizacyjnego to na wnioskodawcach, a nie organie ciąży obowiązek wykazania możliwości legalizacji zrealizowanego w ramach samowoli obiektu budowlanego (garażu). Organy nadzoru budowlanego powinny natomiast prawidłowo przeprowadzić postępowanie legalizacyjne i wydać stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie na rzecz skarżących J. B. i J. B. kosztów postępowania orzeczono na podstawie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony przez skarżących wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) wynosi 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości po 17 zł. Na kwotę 1014 zł składa się: wpis 500 zł, opłaty skarbowe od pełnomocnictwa 34 zł oraz wynagrodzenie adwokata 480 zł. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku.