II SA/Lu 252/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i D. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]r., Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J. K. i D. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Z., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty Z. z dnia 26 października 2001 r. nr [...]/2001 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D. K. i J. K. pozwolenia na budowę budynku stodoły i budynku gospodarczego na działce nr 508 położonej w miejscowości J. Z. gm. K. - w części dotyczącej budynku gospodarczego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone z urzędu na skutek pisma D. K. i J. K. informującego, że roboty przy budynku gospodarczym zostały przerwane na czas dłuższy niż dwa lata. Organ wskazał, iż przerwanie robót budowlanych na okres dłuższy niż dwa lata wg art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w odniesieniu do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przed 23 sierpnia 2008 r.) stanowi okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę na ten obiekt wygasa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły D. K. i J. K. domagając się jej uchylenia. W jego uzasadnieniu podniosły, iż wydane pozwolenie na budowę dotyczy zarówno stodoły, jak i budynku gospodarczego. Inwestycja została rozpoczęta w okresie wymaganym dla rozpoczęcia prac budowlanych i jest cały czas realizowana według ich możliwości technicznych i finansowych. Wskazały, iż w żadnym wypadku inwestycja nie została przerwana, a w części dotyczącej stodoły została kompletnie wykonana. W budynku gospodarczym zostały wykonane fundamenty, wykonano podmurówkę i wylano posadzkę. Jednocześnie wykonywane są prace budowlane oraz przygotowawcze (przygotowywanie krokwi, stolarki budowlanej oraz gromadzenie materiału budowlanego). Dodały, iż z pozwolenia na budowę nie wynika który budynek miały wykonać jako pierwszy oraz, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują terminu w jakim należy zakończyć inwestycję. Decyzją z dnia 1 marca 2011 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wskazując, iż przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata skutkuje wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazał organ odwoławczy, okoliczność przerwania prac na czas dłuższy niż dwa lata została zawarta w piśmie odwołujących złożonym przy wniosku o pozwolenie na kontynuowanie robót budowlanych. Nadto Wojewoda podniósł, iż przepisy prawa nie pozwalają na wartościowanie okoliczności powodujących przerwanie prowadzonych robót budowlanych. Z tych względów za bezzasadne organ odwoławczy uznał zarzuty podniesione w odwołaniu. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyły D. K. i J. K. wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Skarżące podniosły, że bezpośrednio po wydaniu pozwolenia na budowę rozpoczęły prace budowlane przy obydwu budynkach, które tworzą integralną całość. Obecnie zakończenie budowy budynku gospodarczego nie jest problemem skomplikowanym ani wymagającym znacznego czasu. Na istniejącej cementowej konstrukcji fundamentu mają być postawione ściany drewniane co jest o wiele prostszym zabiegiem niż budowa fundamentów i ma charakter wykończeniowy. Do skargi dołączyły plik zdjęć fotograficznych obrazujących stan zaawansowania prac zarówno przy budynku stodoły, jak i budynku gospodarczym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że dokumenty stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji świadczą o jej słuszności i zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wskazać, iż sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Z. z dnia 26 października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę budynku stodoły i budynku gospodarczego na działce nr 508 położonej w miejscowości J. Z. gm. K. Instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnych unormowana jest w art. 162 k.p.a. stanowiąc w § 1 pkt 1 tego przepisu, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przywołany przepis zawiera zatem dwie przesłanki, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Pierwsza z nich pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Druga z przesłanek również wiąże się z bezprzedmiotowością decyzji, a właściwy organ stwierdza jej wygaśnięcie, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa organ obowiązany jest do zbadania w postępowaniu administracyjnym, czy spełnione zostały przesłanki wygaśnięcia wymienione w tym przepisie. W niniejszym postępowaniu organy rozstrzygały w oparciu o pierwszą ze wskazanych przesłanek prawidłowo w tym zakresie wskazując, iż w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę nakaz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wynika z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Rozstrzygające w sprawie organy przywołując treść tego przepisu wskazały, iż zgodnie z jego treścią decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Dokonując jednak analizy treści wskazanego przepisu Sąd dostrzegł, iż organy błędnie uznały a następnie przyjęły, że podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji była ponad dwuletnia przerwa w budowie, o której mowa w przywołanym przepisie. Wyjaśnić bowiem trzeba, że w dniu 23 sierpnia 2008 r. weszła w życie nowelizacja tego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 26 czerwca 2008 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2008 r. Nr 145. poz. 914) zmieniająca treść przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Następnie, co istotne obowiązek zastosowania w sprawie przepisu w zmienionym brzmieniu wynika z art. 2 w/w ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy powołanej ustawy. Powyższe oznacza, że przepisy znowelizowanej ustawy znajdą zastosowanie do tych postępowań w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostały do dnia 23 sierpnia 2008 r. wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną oraz postępowań wszczętych po tej dacie. Skoro zatem w niniejszej sprawie bezspornym jest, że postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji Starosty Z. z dnia 26 października 2001 r. zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma skarżących z dnia 15 listopada 2010 r., to nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, jak to przyjęły w sprawie organy. Już samo powyżej wskazane uchybienie obligowało Sąd do uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Niemniej jednak należy wskazać, iż organy dopuściły się również innych uchybień mających wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy podnieść, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest "typowym" postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się wszystkie unormowania dotyczące zasad i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istotnych okoliczności sprawy powinno być prowadzone z uwzględnieniem wszystkich przepisów działu II rozdział IV k.p.a. Najważniejszy z nich to art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 80 k.p.a stanowi natomiast, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Art. 75 k.p.a. stanowi zaś, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Co więcej z art. 78 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2) . Innymi słowy udowodnienie w postępowaniu administracyjnym faktu, od którego zależy możliwość zastosowania w sprawie określonego przepisu następuje przez dowody bezpośrednie, np. w drodze oględzin albo też przez dowody pośrednie, otrzymane w drodze oświadczeń lub wysłuchania zeznań świadków. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu - może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić. W przeciwnym wypadku budzić to może uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych źródeł dowodowych i prawidłowości dokonania ustaleń stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji oprócz powołania się na treść pisma skarżących z dnia 15 listopada 2010 r. (data wpływu do organu) nie podjęły żadnej próby ustalenia istnienia okoliczności wpływających na możliwość zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (niezależnie od jego brzmienia). Co więcej z pisma tego nie wynika, iż roboty budowlane przy budynku gospodarczym przerwano na czas dłuższy niż dwa lata, lecz jedynie, że prace te zostały przerwane bez określania okresu tej przerwy, którego ustalenie było obowiązkiem orzekających organów. Tym samym w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest daleko niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Okoliczność przerwania budowy musi być bowiem ustalona w sposób rzetelny i nie budzący wątpliwości. W tym zakresie organ winien - stosownie do stanu sprawy - oprzeć się na dowodach wskazanych szczegółowo w przepisach k.p.a. m. in. takich jak oględziny miejsca budowy, analiza treści dziennika budowy, zeznania świadków i przesłuchanie strony lub opinia biegłego. Dopiero ustalenie - przy udziale stron postępowania - w sposób nie budzący wątpliwości istniejącego stanu faktycznego da organom podstawę do zastosowanie w sprawie właściwych przepisów prawa. Nawiązując jeszcze do stron postępowania biorących udział w kontrolowanym postępowaniu, to nie sposób pominąć, iż udział w nim brali wyłącznie inwestorzy, podczas gdy w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę katalog stron był rozszerzony również na inne podmioty. W związku z tym należy podnieść, iż jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę głównie wpływa na sytuację prawną inwestora, nie oznacza to jednak, iż inne podmioty nie maja prawa brać w nim udziału. Zdaniem składu orzekającego krąg stron postępowania o wygaszenie decyzji o pozwolenie na budowę podobnie jak stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyznacza przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym krąg stron postępowania z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pokrywać się winien z kręgiem stron postępowania dotyczącego wydania pierwotnego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego oraz decyzja Starosty Zamojskiego wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylił te decyzje. Ponadto wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 tej ustawy zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżące wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić powyższe uwagi przy prowadzeniu postępowania i podejmowaniu rozstrzygnięcia.