II SA/Lu 252/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi C. J. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 marca 2025 r., znak: ZOA-XVII.7721.2.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 19 marca 2025 r., znak: ZOA-XVII.7721.2.2025, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB), po rozpatrzeniu zażalenia C. J. (dalej jako: skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 30 stycznia 2025 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie sprawy. W dniu 30 grudnia 2024 r. (data wpływu) skarżąca zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania kontrolnego i wydanie decyzji w przedmiocie legalności wzniesienia obiektu budowlanego w postaci muru oporowego na działce nr ewid. [...] w miejscowości O.-K. w gminie C.. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki o nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie powyższej działki. Organ pierwszej instancji w dniu 21 stycznia 2025 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] w miejscowości O.-K., w czasie której ustalił, że na nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Działka ze wszystkich stron została ogrodzona. Od strony drogi publicznej wykonano słupki ogrodzeniowe z cegły klinkierowej o wysokości 1,8 m – 1,9 m, pomiędzy słupkami powstał murek z cegły klinkierowej o wysokości od 0,28 m do 0,4 m, nad murkiem przytwierdzono przęsła metalowe. Ogrodzenie z cegły klinkierowej znajduje się przy południowej granicy działki nr ewid. [...]. W pozostałych granicach działki nr ewid. [...] wykonano ogrodzenie z siatki stalowej na podmurówce z betonu lanego na miejscu, w której zabetonowano słupki stalowe i przymocowano stalowy drut wraz z siatką. Wysokość siatki stalowej wynosi 1,55 m licząc od podmurówki. Ogrodzenie przy północnej granicy działki nr ewid. [...], od strony działki nr ewid. [...] ma długość 35,6 m: słupki stalowe w rozstawie co około 2,95 m i podmurówkę betonową o szerokości od 0,21 m do 0,23 m. Podczas kontroli zmierzono, że korona podmurówki od strony północnej działki nr ewid. [...], od strony posesji znajduje się powyżej otaczającego terenu w zakresie od zera do 0,05 m, a od strony działki nr ewid. [...] od 0,1 m do 0,6 m. Na działce nr ewid. [...] znajduje się rów, który kończy się przy podmurówce ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Głębokość rowu wynosi 0,71 m licząc od korony podmurówki. Obecny podczas kontroli P. W. – właściciel działki nr [...] (dalej jako: inwestor) wskazał, że ogrodzenie wykonano w 2011 r. z betonu, bez zbrojenia, na głębokości od 1 do 1,2 m. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2025 r. PINB na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej w sprawie legalności wzniesienia muru oporowego na działce nr [...] w obr. ewid. O.-K., jednostka ewidencyjna C.. Postanowienie sprostowano w dniu 17 lutego 2025 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że ogrodzenie z podmurówką zbudowano na podstawie skutecznego zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w C.. Sporna podmurówka nie stanowi muru oporowego. W sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów Prawa budowlanego, zatem nie zaszły przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Kolejno PINB wyjaśnił, że postępowanie w zakresie legalności prowadzonych prac budowlanych może zostać wszczęte z urzędu – zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725; dalej jako: p.b. lub Prawo budowlane). Żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez skarżącą nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania. Organ zaś nie dostrzegł naruszenia prawa, które skutkowałoby wszczęciem postępowania z urzędu. LWINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5b p.b. wszczyna się z urzędu. Ponadto z art. 72a p.b. wynika, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 p.b. wszczyna się z urzędu. Wszczynanie postępowań przewidzianych w ww. trybach następuje zatem z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. LWINB wyjaśnił, że w sytuacji, gdy przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to wszczęcie postępowania następuje niezależnie od woli innych zainteresowanych podmiotów. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. Podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Postępowanie uregulowane w art. 48 oraz art. 50-51, a także art. 66 ust. 1 p.b. może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, zatem – zdaniem organu – nie może ono zostać wszczęte na wniosek. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że jeżeli przepis przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. W tym stanie rzeczy LWINB doszedł do przekonania, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania kontrolnego i wydanie stosownej decyzji w sprawie legalności wzniesienia obiektu budowlanego w postaci muru oporowego na działce nr ewid. [...] w obręb ewid. O. — K., jedn. ewid. C. (zgodnie z ww. wnioskiem) nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Końcowo wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek strony skarżącej nie wyklucza — w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa podczas budowy lub w sytuacji uznania, że zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości roboty budowlane wymagają ingerencji organu nadzoru budowlanego – wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu. W skardze na powyższe postanowienie podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: < art. 8 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący i niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej oraz na zaniechaniu przestrzegania zasad prowadzenia postępowania z poszanowaniem reguł bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania; < art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na zaniechaniu sporządzenia w treści zaskarżonego postanowienia uzasadnienia faktycznego wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie dokładnego wskazania faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; < art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie w sposób prawidłowy, co w konsekwencji spowodowało, że należało wydać postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie, podczas gdy w rzeczywistości, nie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie przedmiotowego postanowienia. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: < art. 53a ust 1 p.b., poprzez jego niezastosowanie oraz błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wydane zostało w sposób prawidłowy podczas gdy w rzeczywistości z prawidłowej wykładni przepisu wynika, iż zaistniały wszystkie przesłanki do jego wszczęcia, gdyż kontrolowany obiekt stanowi mur oporowy wzniesiony bez stosownego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji (postanowienia) następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powodującym konieczność jego uchylenia. Procedura administracyjna zakłada możliwość zainicjowania postępowania administracyjnego zarówno na żądanie strony (tj. w trybie skargowym), jak i z urzędu (zasada oficjalności) – co wprost wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Przepis ten nie stanowi samoistnej normy prawnej pozwalającej na określenie obowiązywania zasady skargowości lub oficjalności, lecz musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, znajdującymi zastosowanie w granicach sprawy o danej treści stosunku materialnoprawnego. Zgodnie z art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5b tej ustawy – dotyczącym rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy – wszczyna się z urzędu. W przypadku, gdy postępowanie może toczyć się wyłącznie na zasadzie oficjalności, czyli z urzędu, zasadą jest, że złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania, powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca żądała wszczęcia postępowania dotyczącego zrealizowania na działce nr [...] muru oporowego w warunkach samowoli budowlanej, czyli uregulowanego w rozdziale 5b Prawa budowlanego. Organ odmówił wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że takie żądanie może stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, a stanowisko podmiotu, który zgłasza nieprawidłowości nie powinno zostać zignorowane (por. m. in. wyroki NSA z: 6 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK [...] i 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok WSA w Lublinie z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu [...]). Jedynie ubocznie warto zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżności w zakresie relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 p.b. oraz możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, które legły u podstaw skierowania przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 24 lutego 2025 r. wniosku o podjęcie uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (sygn. II OPS [...]). Do chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie, uchwała nie została podjęta. Nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego mieści się w podstawowym zakresie obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 p.b.). Jest więc oczywiste, że ustawodawca powierzając organom te zadania, nie tylko zobowiązuje do ich realizowania, ale i zakłada skuteczność wypełnienia tych obowiązków przez właściwe organy. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy podkreślić, że omawiany art. 53a ust. 1 p.b. nakłada na organ obowiązek wszczęcia postepowania z urzędu za każdym razem, gdy zaistnieją podstawy do jego prowadzenia. Przepisy prawa nie zwalniają organów nadzoru budowlanego z obowiązku skutecznego nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego. Art. 53a ust. 1 p.b. nie może być wykorzystywany instrumentalnie, aby sankcjonować bierności organu (por. m. in. wyrok NSA z 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK [...], wyrok WSA w Lublinie z 25 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Lu [...]). Odmowa wszczęcia postępowania musi zostać przez organ nadzoru umotywowana brakiem podstaw faktycznych i prawnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Lu [...]). W niniejszej sprawie pismo skarżącej wywołało adekwatną reakcję organu nadzoru budowlanego, a jej zastrzeżenia dotyczące procesu inwestycyjnego na działce [...] nie zostały zignorowane. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 21 stycznia 2025 r. przeprowadzono kontrolę na ww. działce (protokół kontroli – k. 32 i n. akt admin. I inst.), do akt dołączono dokumentację związaną ze zgłoszeniem zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych z 14 marca 2011 r. (k. 48 i n. akt admin. I inst.) i z 27 maja 2010 r. (k. 40 i n. akt admin. I inst.). PINB ustalił, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, a nieruchomość jest ogrodzona. Ogrodzenie zrealizowano na podstawie zgłoszenia. W tym miejscu należy podkreślić, że w zgłoszeniach inwestor wskazał budowę ogrodzenia na podmurówce, a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W ramach podjętych działań nie stwierdzono naruszenia przepisów Prawa budowlanego, które skutkowałyby obowiązkiem po stronie organu pierwszej instancji do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego. W szczególności PINB nie dostrzegł podstaw do zakwalifikowania ogrodzenia jako muru oporowego. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu tj. zabezpieczają zachowanie różnicy wysokości terenu. Natomiast zasadniczą cechą ogrodzenia jest oddzielanie (wygrodzenie) od siebie części terenu, zwykle należących do różnych właścicieli. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed ruchem mas ziemi, to stanowi ona mur oporowy – nawet jeżeli pełni dodatkowo funkcję ogrodzenia (por. wyroki NSA z: 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK [...] i z 4 marca 2016 r., sygn. akt II OSK [...]). Na podstawie analizy stanu faktycznego i zgromadzonej dokumentacji organ pierwszej instancji doszedł do trafnego przekonania, że sporne ogrodzenie nie pełni funkcji muru oporowego. Obiekt nie jest masywny, nie powstał obok nasypu ziemi. Podmurówka ma szerokość od 0,21 do 0,23 m, a średnia różnica wysokości pomiędzy koroną podmurówki i terenem otaczającym przy granicy z działką [...] wynosi 0,38 m. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że odkrycie podmurówki od strony działki nr [...] zwiększyło się w stosunku do stanu pierwotnego w związku z wykonywanymi pracami rolnymi i powstałym rowem, co obrazują załączone do protokołu kontroli zdjęcia archiwalne działki [...]. Wobec stwierdzenia, że zrealizowany obiekt to ogrodzenie, legalnie zbudowane na podstawie zgłoszenia, słusznie organy doszły do przekonania, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego – co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Samo żądanie strony nie stanowi bowiem podstawy do wszczęcia postępowania, gdy obowiązuje zasada oficjalności, a w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy prawne i faktyczne do jego prowadzenia. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, organ administracyjny zweryfikował, że inwestorzy zrealizowali ogrodzenie na podstawie zgłoszenia. Nie stwierdzono, aby zbudowany został inny obiekt tj. mur oporowy – w warunkach samowoli budowlanej. Sporny obiekt pełni wyłącznie funkcję ogrodzenia. Ustalone przez organ okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości i nie wskazują, aby doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy należało dojść do przekonania, że nie wystąpiły podstawy do wszczęcia postępowania, a zatem PINB słusznie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w tym zakresie nie jest wszczynane na wniosek, zaś organy – po rzetelnym przeprowadzeniu czynności wyjaśniających – trafnie stwierdziły brak podstaw do jego wszczęcia z urzędu. Z powyższych względów nie ma racji skarżąca wywodząc naruszenie przez organy administracji art. 53a p.b. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy uznać, że również nie są uzasadnione. Kluczową kwestią dla sprawy była dopuszczalność wszczęcia postępowania na wniosek, do której organ drugiej instancji ustosunkował się w sposób spójny i wyczerpujący. W szczególności należy podkreślić organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący przedstawił stan faktyczny sprawy, zaś LWINB zaakceptował te ustalenia. Organy nie naruszyły art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że odmowa wszczęcia tego postępowania w trybie skargowym nie wyklucza jego wszczęcia i prowadzenia z urzędu – w przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia prawa podczas budowy lub że zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości roboty budowlane wymagają ingerencji organu nadzoru budowlanego. W związku z powyższym nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.