II SA/Lu 253/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Spółka M. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na spółkę "U." karę w wysokości 75 000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku hali magazynowej zlokalizowanej na działce nr 451/4 położonej w P. przy ulicy P. Uzasadniając decyzję organ podał, że decyzją Starosty z dnia [...] W. M. uzyskał pozwolenie na budowę budynku pieczarkarni, adaptację hali magazynowej wraz rozbudową i zmianą sposobu użytkowania na przetwórnię pieczarek, adaptację budynku administracyjno – socjalnego wraz z przebudową kotłowni usytuowanych na działkach nr 451/3, 451/4, 451/6, 451/7, 451/8. 451/9, 451/10, 451/11, 451/12, 451/13, 451/14, 451/15, 451/16, 451/17 położonych przy ulicy P. w P. Decyzja ta została następnie przeniesiona na K. M. i M. M., a następnie, decyzją z dnia [...] na spółkę "U." Starosta decyzją z dnia [...] zmienił z kolei decyzję z dnia [...] w zakresie zmiany warunków udzielonego pozwolenie na budowę. W dniu 4 kwietnia 2008r. kontrola przeprowadzona na terenie budowy wykazała, że trwają roboty budowlane w budynku administracyjno- gospodarczym związane z jego adaptacją oraz przy budowie pieczarkarni, gdzie stwierdzono wykonanie segmentu od strony południowej wraz z korytarzem technologicznym. Podczas kontroli hali magazynowej wraz z rozbudową przeznaczoną zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 21 marca 2008r. na przetwórnię pieczarek ujawniono, że użytkowane jest pomieszczenie dobudowane do hali, przeznaczone na magazyn półproduktów ( grzybów), w którym składowano opakowania plastikowe (skrzynie) puste i wypełnione pieczarkami. Organ uznał, że w tej sytuacji inwestor naruszył art.54 ustawy prawo budowlane, w świetle którego do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego potrzebne jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu. Według art. 55 ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W myśl art.57 ust.7 ustawy prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art.54 i 55 ustawy właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art.59f ust.1 ustawy, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Według powyższego przepisu karę wymierza się jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego ( w). Według organu budynki hal magazynowych, a za taki uznano dobudowaną część hali magazynowej, zaliczone są do XVIII kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik (k ) wynosi 10, natomiast współczynnik wielkości z uwagi na wielkość hali 4131m3 (w) - 1,5. Przy zastosowaniu stawki opłaty (s) – 500 złotych kara wynosi 75 000 złotych. Po rozpoznaniu odwołania spółki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując przedstawioną w niej argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółkę "U." zarzuciła postanowieniu organu odwoławczego naruszenie : - art. 55 ustawy prawo budowlane przez uznanie, że adaptacja hali magazynowej , czy nawet jej nadbudowa stanowiły wzniesienie obiektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu - art.57 ust.7 wspomnianej ustawy poprzez błędną jego wykładnię, w konsekwencji uznanie, iż czynności w ramach tzw. rozruchu technologicznego stanowiły przystąpienie do użytkowania w rozumieniu tego przepisu - art.8 i 124 § 2 kpa poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a zwłaszcza niewyjaśnienie rozbieżności w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji oraz nierozważnie zarzutów natury proceduralnej wskazanych w zażaleniu i piśmie stanowiącym jego uzupełnienie i wniosła o jego uchylenie. W przekonaniu wnoszącej skargę sformułowanie "wzniesienie obiektu budowlanego" jakim posługuje się art. 55 prawa budowlanego to nic innego, jak tylko jego stawianie od podstaw , a nie adaptacja tj. przystosowywanie do nowego użytku. Co więcej trudno przyjąć, że pojęcie obiektu budowlanego, jakim posługuje się art.3 ust.1 tej ustawy, obejmowało pojedyncze pomieszczenie, które zostało dobudowane do już istniejącej konstrukcji hali. W mniemaniu skarżącej błędnie uznano także, że przystąpiono do użytkowania dobudowanego pomieszczenia. Podkreślono, że działaniami naruszającymi art.54 i 55 prawa budowlanego w rozumieniu jego art.57 ust.7 będą jedynie takie czynności, które urzeczywistniają faktyczne przeznaczenie pomieszczenia i są prowadzone w sposób na tyle zaawansowany, że uzasadniają pełne zrealizowanie celu, dla którego zostały wybudowane. Ocena zatem, czy nastąpiło przystąpienie do użytkowania jest miarodajna wówczas, gdy określono zasięg wykorzystania danego pomieszczenia kierując się przy tym takimi kryteriami jak planowane przeznaczenie budynku oraz cel jego wybudowania. Powołując się na literaturę skarżąca dowodziła, że użytkowanie obiektu oznacza normalne korzystanie w celu, w jakim obiekt budowlany został wybudowany. Jej zdaniem, w przypadku, gdy owe pomieszczenia zostało zagospodarowane jedynie w niewielkiej części, oceniając przez pryzmat jego planowanego przeznaczenia, a także jedynie chwilowo, nie można mówić o jego użytkowaniu, ani podnosić, że nastąpiła czynność, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane. Stwierdzenie przez kontrolerów, że zasięg wykorzystywania lokalu polegał na umieszczeniu opakowań pustych oraz pełnych na pieczarki jest fragmentaryczne, pozwala natomiast wysnuć wniosek, że zagospodarowanie pomieszczenia miało charakter minimalny, nie pozwalający na potraktowanie go jako użytkowanie. Skarżąca podkreśliła, że w trakcie kontroli miał miejsce rozruch technologiczny związany z inicjowaniem nowej produkcji, stąd zatem mogły się pojawić sporadycznie opakowania po pieczarkach. W żadnej jednak mierze nie stanowiło to o przystąpieniu do użytkowania. Poza tym w ocenie skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił wewnętrznej sprzeczności postanowienia organu I instancji. Na jego podstawie nie można bowiem ustalić rzeczywistej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wymierzenia kary. Z jednej strony organ powołuje się na art.54 ustawy, z drugiej zaś wskazuje, że podstawą nałożenia kary jest użytkowanie części budynku bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co z kolei wyczerpuje art.55 ust. 1. Wątpliwości, w mniemaniu skarżącej budzi także zakwalifikowanie części budynku hali magazynowej. Dobudowane pomieszczenie miało bowiem służyć gospodarce rolnej, polegającej na uprawie pieczarek stanowiącej dział specjalny produkcji rolnej. W takim wypadku budynek ten powinien być kwalifikowany do kat. II jako budynek gospodarczy lub produkcyjny , służący celom gospodarki rolnej, nie wchodząc tym samym w krąg budynków, o których mowa w art. 55 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 194r Prawo budowlane ( jedn. tekst Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 54 ustawy stanowi natomiast, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei według art. 55 ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Powołane przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że art. 54 i 55 ustawy stanowią odrębne przesłanki w jakich może dojść do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wymierzenie kary z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego wymaga zatem uprzedniego ustalenia który przepis został naruszony, musi on bowiem mieć zastosowanie w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Wbrew jednak przekonaniu skarżącej, według której decyzja organu I instancji nie wskazuje dokładnie, który z tych przepisów miał w sprawie zastosowanie, a więc czy użytkowanie było nielegalne wskutek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) czy też nie uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55), nie ma powodów, aby zapatrywanie to podzielić. Istotnie organ I instancji stwierdził, że inwestor naruszył art.54 , ale jest to oczywisty błąd pisarski, skoro w tym samym zdaniu pisze o zastrzeżeniu wynikającym z art. 55 i 57, który oczywiście stanowi jedynie podstawę do ustalenia opłaty. Bez wątpienia natomiast postanowienie jasno i czytelnie wskazuje, że skarżący naruszył art. 55 ust.1 ustawy i z tego tytułu wymierzył opłatę. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, który także w sposób nie budzący wątpliwości wskazał podstawy prawne rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że nawet gdyby podnoszony zarzut skargi znalazł potwierdzenie, to i tak nie mógłby on prowadzić do stwierdzenia wadliwości zaskarżonego postanowienia. Nie jest bowiem postanowieniem wydanym bez podstawy prawnej postanowienie, powołujący się łącznie na dwa odrębne przepisy prawa materialnego, wskazane razem w przepisie ustalającym konsekwencje kwalifikacji stanu faktycznego. Mimo zatem, że organ nie sprecyzowałby dokładnie, który z fragmentów tych przepisów w danym przypadku stanowi podstawę kwalifikacji, podstawa prawna została podana, tyle, że nie w sposób precyzyjny i jednoznaczny. Jeżeli podaniu podstawy w ten sposób towarzyszą nie budzące wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wskazujące na określony fragment zastosowanego przepisu, brak precyzji zostaje naprawiony w kontekście ustalenia związku kwalifikacji stanu faktycznego z ustaleniem konsekwencji prawnych. Stanowi to uchybienie, które jednak nie może być traktowane na gruncie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) jako naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Błędne jest także założenie skarżącej, według której użyte w art. art.55 ustawy prawo budowlane sformułowanie wzniesienie obiektu budowlanego ma zastosowanie tylko do obiektów stawianych od podstaw, nie może mieć zatem zastosowania do obiektów podlegających jedynie adaptacji. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2007r. (sygn. akt II OSK 1124/06 LEX nr 394409) wydanym w oparciu o art.54 prawa budowlanego, ale wobec tożsamego zwrotu użytego w art.55 ustawy mającego znaczenie także dla rozpatrywanej sprawy, iż pojęcia "wzniesienia" użytego w przytoczonym wyżej przepisie nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw. Przypisywanie takiego znaczenia użytemu w tej normie pojęciu nie znajduje żadnego uzasadnienia ani w treści tegoż przepisu przy uwzględnieniu też jego całej treści, ani też przy analizie wszystkich norm prawnych zawartych w omawianej ustawy. Oznacza to, że nie ma podstaw do wyłączenia możliwości zastosowania dyspozycji wynikającej z art. 55 ust.1 prawa budowlanego także do adaptacji hali magazynowej polegającej na jej przebudowie. Zarzut ten jest tym bardziej nieuzasadniony i niezrozumiały, że zaskarżone postanowienie nie dotyczy całej hali magazynowej, ale, jak wynika z jego treści jedynie dobudowanej części, która została właśnie wzniesiona od podstaw. Nie można także zgodzić się ze skarżącą upatrującą wadliwości zaskarżonego postanowienia w wadliwym, jej zdaniem ustaleniu, że w sprawie ma miejsce użytkowanie obiektu budowlanego bez stosownego pozwolenia. Jest prawdą, że ustawa prawo budowlane nie zawiera definicji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowym wyraża się jednak pogląd, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. Nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń lub modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania obiektów budowlanych ( wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 383/06 Legalis). Jest zatem trafnym spostrzeżenie organu, że skoro sama skarżąca stwierdza, że w obiekcie miał miejsce rozruch technologiczny, chociaż nawet nie precyzuje na czym miałby on polegać, to uzasadnione jest przyjęcie, że w istocie korzysta z dobudowanej części obiektu budowlanego, w którym magazynowane są grzyby stanowiące podstawę funkcjonowania zakładu. W powyższym przeświadczeniu utwierdza znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany do zmian warunków pozwolenia na adaptację budynku hali magazynowej wraz z rozbudową i zmianą sposobu użytkowania na przetwórnię pieczarek - część A.4, z którego wynika, że przyjęcie grzybów surowych, magazynowanie w warunkach chłodniczych czy magazynowanie półproduktu, którym są pieczarki, blanszowane i pakowane w skrzynie ( opakowanie zbiorcze) jest etapem ciągu technologicznego przetwórni. Bezsporny zatem fakt magazynowania wspomnianych półproduktów oznacza, że dobudowana część obiektu budowlanego jest w istocie użytkowana w rozumieniu art.55 ust.1 prawa budowlanego, zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Bez znaczenia jest przy tym, jak już wskazano, długotrwałość i zakres ustalonego użytkowania. Oznacza to, że także rozruch technologiczny, bez względu na jego zakres powinien mieć miejsce dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Za gołosłowny uznać należy zarzut, zmierzający do wykazania, że w dobudowanej części hali magazynowej miałaby być prowadzona uprawa pieczarek, a tym samym dobudowany budynek powinien być uznany za budynek produkcyjny służący celom gospodarki rolnej, w tym przypadku jako dział specjalny produkcji rolnej i zaliczony do kategorii II załącznika do ustawy prawo budowlane. Przeciwko tej tezie przemawia wspomniany projekt budowlany w części dotyczącej opisu technologicznego, gdzie w żadnym miejscu nie wspomina się, aby w rozbudowanej części hali magazynowej miałaby być prowadzona uprawa pieczarek. W projekcie zagospodarowani terenu ( część A.3) stwierdza się natomiast, że poza budynkiem objętym opracowaniem w zamierzeniu budowlanym znajduje się budowa budynków pieczarkarni (według dokumentacji zamiennej) oraz adaptacja budynku biurowego (według opracowania pierwotnego). Także podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2008 r. pełnomocnik spółki nie podnosił, że w dobudowanym obiekcie budowlanym ma być prowadzona uprawa pieczarek. Wobec zatem spełnienia się przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane nałożenie na skarżącą kary z tytułu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na użytkowanie było uzasadnione. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.