II SA/Lu 253/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. J. P., działając w imieniu wykonawcy prac geodezyjnych - spółki cywilnej Biuro Geodezyjne s.c. A. M., J. P. , zwrócił się do Starostwa Powiatowego w B. o uwierzytelnienie 4 egzemplarzy inwentaryzacji powykonawczej wieży dla działki nr [...] w J.. W dniu [...] r. Starosta B. wystawił Dokument Obliczenia Opłaty nr [...], którym określił opłatę dla uwierzytelnionych dokumentów w łącznej kwocie [...]zł. Następnie wnioskiem z dnia [...] r. J. P. zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie opłaty w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie wnioskodawcy przedmiotowa opłata została pobrana nienależnie. Powołując się na art. 12b ust. 5 ustawy z dnia [...] r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) wskazał, że organ zastosował wadliwy tryb postępowania poprzez naliczenie opłaty. Podważył sposób jej naliczenie na kwotę [...]zł, w tym pominięcie współczynnika "K" o wartości 0,5. Starosta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił opłatę za uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych w kwocie [...]zł. W wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia [...]. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 914) oraz rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1183) wskazał, że w sytuacji złożenia dokumentów do państwowego zasobu geodezyjnego, organ prowadzący zasób zobowiązany jest do ustalenia wysokości należnej z tego tytułu opłaty. Nie zgodził się z zarzutem błędnego obliczenia opłaty, wskazując, że w efekcie prac geodezyjnych powstaje dokument pierwotny. Pozostałe trzy mapy powstały w wyniku reprodukcji dokumentu pierwotnego stanowią kopie dokumentu pierwotnego. Poza tym w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał wyliczenia należnej opłaty w sposób prawidłowy, a zarzuty odwołania w zakresie niezastosowania wskazanych współczynników korygujących z ust. 3 załącznika do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uznał za bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nałożenie na niego obowiązku uiszczenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów nastąpiło bez podstawy prawnej. Podniósł, że mapa do celów projektowych nie należy do grupy dokumentów na potrzeby postepowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, lecz do opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa. Tym samym nie podlega pod czynności regulowane rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Skarżący wskazał również, że pieczęć organu znajdująca się na uwierzytelnionych dokumentach nie potwierdza ich zgodności z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 a oraz 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego. W ocenie skarżącego Starosta nie dokonał czynności uwierzytelnienia zgodnie z wnioskiem i pobrał opłatę za przystawienie na mapach klauzuli, z której nie wnika zgodność dokumentów z odpowiednimi danymi. Zdaniem skarżącego organ błędnie również przyjął, że przedłożone do uwierzytelnienia dokumenty stanowiły jeden oryginał i 3 kopie. Przedłożone mapy w istocie stanowiły jeden dokument. Skarżący zarzucił także niewłaściwe określenie współczynników korygujących mających wpływ na wysokość opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Z godnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Uzupełnieniem tej zasady jest dyspozycja art. 19 i art. 20 kpa, zgodnie z którymi, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego, zaś ustalenie właściwości rzeczowej organu administracji publicznej w danej sprawie następuje na podstawie norm materialnego prawa administracyjnego, określających kompetencje danego organu. Oznacza to, że wszystkie organy zobowiązane są dokonać kontroli swojej właściwości przed wszczęciem postępowania oraz zobowiązane są do jej przestrzegania w każdym stadium postępowania, to jest w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Działanie organu poza zakresem swojej właściwości rzeczowej stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, które objęte jest sankcją nieważności postępowania ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W każdym przypadku stwierdzenia tego rodzaju wady prawnej, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia w niej zawartego. Organ nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron, jeżeli jest rzeczowo niewłaściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy. Stosownie do art. 2 pkt 10 ustawy z dnia [...] r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ilekroć w ustawie jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym, rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny składa się odpowiednio z zasobu centralnego, z zasobów wojewódzkich oraz z zasobów powiatowych (art. 40 ust. 2 ustawy). W odniesieniu do powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, zadania wykonuje starosta. Należy do nich w ogólności prowadzenie zasobu i weryfikacja przyjmowanych do niego opracowań (art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 40f ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 6a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a) Główny Geodeta Kraju, b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie; 2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego. Jednym z zadań starosty jest odpłatne udostępnianie materiałów zasobu (art. 40a ust. 1 powołanej ustawy). Sposób i tryb naliczenia opłat regulują przepisy art. 40d i art. 40e tej ustawy, które stanowią, że opłata jest iloczynem odpowiednich stawek, liczby jednostek oraz współczynników określonych w załączniku do ustawy, natomiast jej wysokość utrwala się w tzw. Dokumencie Obliczenia Opłaty. Stosownie zatem do przytoczonych przepisów, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwym organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej rozstrzygającym sprawę w drodze decyzji administracyjnej – jest w pierwszej instancji starosta. Stosownie zaś do art. 7b ust. 2 pkt 2 ww. ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do organu administracji geodezyjnej i kartograficznej wydającego decyzję w pierwszej instancji (starosty), jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji starosty jako organu administracji geodezyjno-kartograficznej pierwszej instancji (por. postanowienia NSA: z dnia [...] r., sygn. I OW 226/14 oraz z dnia [...] r., sygn. akt I OW 149/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania decyzji w pierwszej instancji organem właściwym do rozpoznania odwołania był L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i to temu organowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane było we wskazanych okolicznościach przekazać akta sprawy administracyjnej wraz z wniesionym odwołaniem – jako organowi rzeczowo właściwemu. Działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego poza zakresem swojej właściwości rzeczowej i wkroczenie w zakres właściwości innego organu należało zatem uznać za kwalifikowane naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, niedopuszczalne stało się analizowanie merytorycznych zarzutów skargi dotyczących uwierzytelnienia dokumentacji geodezyjnej, jak i zasadności podnoszonych przez skarżącego ewentualnych nieprawidłowości w ustaleniu wysokości opłaty określonej w decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.