II SA/Lu 254/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009r. sprawy ze skargi J. K. i W. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej o d d a l a s k a r g ę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu zażalenia J.K. i W.S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 50 tys. zł z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości T. gm. W., bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...]8 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w mocy, powołując jako podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 września 2006 r. organ I instancji stwierdził, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości T. gm. W. dokonano rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego poprzez wykonanie "podwyższenia ścian poddasza", nowej konstrukcji dachu wraz z pokryciem blachą dachówkową oraz rozbudowy istniejącego budynku o parter i poddasze użytkowe. Zgodnie z oświadczeniem złożonym do protokołu z oględzin, roboty budowlane zostały rozpoczęte w czerwcu 2006 r. Ponadto organ stwierdził, że prace wykonywane są bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...], nakazał J.K. i W.S. rozbiórkę wykonanej bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę rozbudowy oraz nadbudowy budynku mieszkalnego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła J.K.. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji nie ustalił stron przedmiotowego postępowania administracyjnego, bowiem w aktach administracyjnych brak jest wypisu z ewidencji gruntów, notatki służbowej lub innego dokumentu, na podstawie którego organ ustalił właściciela działki o nr ewid. [...] w miejscowości T. gm. W. oraz właścicieli działek sąsiednich, w związku z tym decyzją z dnia należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości T. PINB postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2007 r. zobowiązał inwestora do wstrzymania robót budowlanych i dostarczenia określonej dokumentacji. Po wypełnieniu powyższego obowiązku przez J.K. i W.S. oraz sprawdzeniu dostarczonych dokumentów organ I instancji stwierdził ich kompletność i zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, w drodze postanowienia z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59 g ust. 1 ustawy Prawo budowlane, opłatę legalizacyjną w wysokości 50 tys. zł. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, na błędną podstawę prawną postanowienia z dnia [...] października 2007 r., a przede wszystkim na brak oznaczenia podmiotu zobowiązanego do wpłacenia kwoty opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji uwzględnił powyższe uwagi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 tys. zł, z tytułu rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę, określając, że zobowiązanymi do jej wpłacenia są J.K. i W.S.. Inwestorki, reprezentowane przez adwokata S.D., odwołały się od powyższego rozstrzygnięcia wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odstąpienie od wymierzenia opłaty legalizacyjnej oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik skarżących wskazał, że postanowienie jest niesłuszne i zostało wydane w oparciu o błędne ustalenie stanu faktycznego bowiem roboty budowlane wykonane zostały z uwagi na bezpośrednie zagrożenie w części tzw. więźby dachowej i pokrycia dachowego "budynku gospodarczego". Inwestorki postąpiły więc zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na zastosowanie nowoczesnych materiałów, nastąpiły nieistotne odstępstwa od stanu poprzedniego w geometrii dachu, natomiast forma i funkcja stanowią nadal podstawę do uznania kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego organ według pełnomocnika skarżących powinien przeprowadzić legalizację w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, bez ustalania opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniósł, że inwestorki w przedmiotowej sprawie nie legitymują się pozwoleniem na budowę, dlatego też uzasadnione było zastosowanie przez organ I instancji procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej, jest wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości ustalonej w postanowieniu przez organ nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo, a wysokość opłaty legalizacyjnej została naliczona zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 2 i art. 59 f ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły J.K. i W.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, tj. art. 7 k.p.a. Skarżące podniosły, że w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, co powinno skutkować legalizacją robót budowlanych w oparciu o art. 48 ust. 2, 3 i 5 ustawy Prawo budowlane, bez ustalenia opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej oraz możliwością jej legalizacji, po spełnieniu określonych przepisami warunków, a wydanie decyzji prowadzącej do legalizacji samowoli budowlanej jest możliwe dopiero po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Niezłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w przepisie art. 48 ust. 3, jak i nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej oznacza konieczność wydania nakazu rozbiórki. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje zatem tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], utrzymująca w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 50 tys. zł, z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości T. gm. W., bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Na wstępie wskazać należy, że w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego a mianowicie taka, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, czyli wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, jak też odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu oraz prace (roboty budowlane) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 ust. 7 ustawy). Stosownie do regulacji art. 48 ust. 1 samowola budowlana polegająca na rozpoczęciu wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo określają przepisy art. 48 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązać inwestora do przedłożenia, w wyznaczonym przez terminie określonych dokumentów. Wypełnienie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i stanowi warunek dalszego prowadzenia procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49. Brak wywiązania się z nich, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4. W razie spełnienia wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ustawy właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar - art. 59 f ustawy, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jeżeli inwestor spełni przedstawione powyżej wymagania, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności podnieść należy, że bezspornym pozostaje fakt wykonania rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości T. w warunkach samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego na tę okoliczność przeprowadził w dniu 27 września 2006 r. oględziny nieruchomości (powtórzone w dniach 7 marca 2007 r., 23 kwietnia 2007 r.), sporządził protokół wraz z częścią graficzną, w którym wyszczególnił zakres wykonanych robót bez pozwolenia oraz wykonał dokumentację fotograficzną. W związku z powyższym w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych i nałożył na inwestorki obowiązki określone w art. 48 ust. 3, które zostały terminowo wykonane. Po sprawdzeniu dostarczonej dokumentacji, stwierdzeniu jej kompletności oraz zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. ustalił opłatę legalizacyjną. Postanowienie to utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, a główny zarzut dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Przechodząc do oceny zasadności podniesionego zarzutu podnieść należy przede wszystkim, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Pokreślić należy, że organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Z drugiej strony inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, przedmiotowa opłata bowiem nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym w takim wypadku musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce, w tym konkretnym przypadku nadbudowanej części budynku mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze wskazać należy, że Sąd nie podzielił argumentów strony skarżącej, że wykonane roboty miały na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Jest to zatem instytucja wyjątkowa, oparta na swoistym "stanie wyższej konieczności". Jak wynika z treści tego przepisu, zastosowanie tej instytucji wymaga spełnienia kilku warunków, a mianowicie: a) zagrożenie bezpieczeństwa musi zaś być bezpośrednie, co oznacza, że nie można, ze względu na grożące bliskie niebezpieczeństwo, zastosować zwykłego tryby uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia; b) niebezpieczeństwo to musi zagrażać dobrom szczególnie chronionym, tj. zdrowiu lub życiu ludzi oraz mieniu; c) rozpoczynając roboty inwestor ma obowiązek bezzwłocznie, tj. natychmiast kiedy dokonanie czynności będzie możliwe, uzyskać pozwolenie lub dokonać zgłoszenia. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż przepis ten zezwala jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych. Biorąc pod uwagę wskazany w ramach ustaleń organów, faktyczny zakres przeprowadzonych robót budowlanych: wykonanie nadbudowy o wymiarach 5,5 x 13,77 m ścian poddasza oraz rozbudowa o wymiarach 5,98 x 5,9 m oraz 2,26 x 4,85 istniejącego budynku o parter w stanie surowym ze ścianami z bloczków z betonu komórkowego, stropem TERIVA, z drewnianą więźbą dachową pokrytą blachodachówką (o czym świadczy także dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy), organ nadzoru zasadnie więc uznał, że na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia budowlanego, Na marginesie rozważań zauważyć należy, iż procedura legalizacji obiektu budowlanego rozbudowanego i nadbudowanego bez pozwolenia na budowę jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony skarżącej. Inwestor jednak, jeżeli nie odpowiada mu opłata legalizacyjna, legalizacji przeprowadzać nie musi, licząc się oczywiście z konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki dobudowanej części budynku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.