II SA/Lu 255/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. znak: [...]. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia (...) stycznia 2013r., znak: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) po rozpatrzeniu odwołania M. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (...) z dnia (...) października 2012r., znak: (...) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr (...) położonej we wsi S. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. K. w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) nakładającym na niego obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w celu doprowadzenia zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji decyzją z dnia (...) maja 2012r. uwzględnił wniosek i ustalił m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, rodzaj, funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki oraz wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: nieprzekraczalną linię zabudowy – 8 m od pasa drogi gminnej, liczbę kondygnacji: do dwóch kondygnacji naziemnych, z możliwością realizacji poddasza użytkowego, max. wysokość do 10,50 m (od poziomu terenu kalenicy lub najwyżej położonej krawędzi dachu), dach wysoki o symetrycznych spadkach i kącie nachylenia głównych połaci dachowych 30 - 500, szerokość elewacji frontowej do 12 m (bez okapów dachu), powierzchnię zabudowy budynku do 150 m2, udział powierzchni biologicznie czynnej, min. 60% wskazanego terenu. Decyzją z dnia (...) lipca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy stwierdził, że wadliwie sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ograniczając ją do działki inwestora, na której znajduje się budynek, którego dotyczy wniosek. Analiza nie zawiera odniesienia do zabudowy sąsiedniej, co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia (...) października 2012r. organ I instancji ustalił takie same, jak poprzednio, warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a organ odwoławczy decyzją z dnia (...) stycznia 2013r. utrzymał tę decyzję w mocy, uznając ustalenia Wójta Gminy (...) za prawidłowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. stwierdziło, że organ I instancji wyznaczył na nowo obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji i cech istniejącej zabudowy zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy tej wynika, że działka inwestora zabudowana jest budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym (przyziemne podpiwniczenie i parter) z użytkowym poddaszem, wysokim dachem i gankiem, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, a także starym drewnianym domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Położona jest w terenie zabudowy zagrodowej i jest działką siedliskową; posiada dostęp do drogi gminnej. Sąsiednie działki, położone w obszarze analizowanym, zabudowane są budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, a zatem – zdaniem organu - inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Wysokość górnej elewacji krawędzi frontowej budynków w analizowanym obszarze wynosi ok.10,50 – 11 m, dlatego dla przedmiotowego budynku przyjęto wysokość 10,50 m, a dachy tych budynków to dachy wysokie dwu - i czterospadowe (tzw. kopertowe) o przeważającym układzie kalenicowym i kącie nachylenia głównych połaci dachowych od ok. 30 do 500 i takie parametry przyjęto dla budynku inwestora. Organ wskazał ponadto, że ze względu na to, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie istniejącego już obiektu, parametry obowiązującej linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej nie ulegną zmianie. Inwestycja spełnia zatem wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego organ nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżąca zarzuciła, że wbrew stanowisku organu, przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, a ustalone warunki nie nawiązują do zabudowy na sąsiednich działkach. Z analizy wynika, że istniejące budynki mają pow. 70 – 120 m2, natomiast dla przedmiotowej inwestycji organ ustalił dopuszczalną powierzchnię 150 m2 tj. taką, jaką posiada budynek inwestora. Ponadto organ błędnie ustalił, że budynki mieszkalne w obszarze analizowanym to głównie domy parterowe i dwukondygnacyjne do wysokości 10,5 – 11,0 m, gdyż w rzeczywistości wszystkie okoliczne budynki mieszkalne są budynkami parterowymi i żaden z nich nie ma 10 m – tylko budynek inwestora jest budynkiem trzykondygnacyjnym o wysokości 10,5 m. Skarżąca podniosła ponadto, że organ bezzasadnie przyjął do analizy istniejący budynek inwestora, dla którego ustalił warunki zabudowy oraz nie wskazał, jakimi kryteriami kierował się przyjmując do analizy pozostałych osiem nieruchomości; nie ustalił także wskaźnika intensywności zabudowy. Skarżąca zarzuciła również, że wnosiła o przeprowadzenie oględzin z udziałem biegłego urbanisty - architekta, jednak wniosek nie został uwzględniony. Podniosła, że w aktach sprawy brak jest zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego architektów (...), który sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla rozstrzygniecie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji orzekały w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.)., dalej powoływanej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotne w sprawie są również przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej powoływanego jako rozporządzenie. Zostały w nim określone parametry projektowanej zabudowy, które organ architektoniczno- budowlany winien zbadać i określić na podstawie porównywalnych parametrów zabudowy sąsiedniej, już istniejącej. Rozporządzenie wskazuje, że sposobem ustalenia tych parametrów jest analiza urbanistyczno - architektoniczna. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (ust 2). Skarżąca zarzuca, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, a ustalone warunki nie nawiązują do zabudowy na sąsiednich działkach.. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych "Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" powierzchnia zabudowy istniejących budynków mieszkalnych wynosi 70 – 120m2 ,podczas gdy dla przedmiotowego budynku przyjęto powierzchnię zabudowy 150m 2 Ponadto w decyzji ustalono wysokość tego budynku 10,5 m, w sytuacji gdy z analizy wynika, że wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 10,5 – 11m i są to budynki parterowe i dwukondygnacyjne, zaś z przedstawionej przez skarżącą dokumentacji fotograficznej wynika, że na nieruchomościach sąsiednich znajdują się wyłącznie budynki parterowe. Tylko budynek znajdujący się na przedmiotowej działce jest budynkiem trzykondygnacyjnym . Podkreślenia wymaga, że analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządza uprawniony architekt-urbanista, ale organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej jej weryfikacji nie tylko pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przezeń decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organ przyjął ustalenia i wnioski analizy urbanistycznej, nie ustosunkowując się do zarzutów skarżącej i przedstawionej przez nią dokumentacji fotograficznej Słusznie podnosi skarżąca (powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2012r. sygn. akt IISA/Po 487/12), że organ powinien zbadać nie tylko sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (sąsiednim), lecz również ustalić czy gabaryty, forma architektoniczna planowanego obiektu budowlanego, zamierzone usytuowanie linii jego zabudowy oraz intensywność wykorzystania działki objętej inwestycją odpowiada cechom zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego Zasadny jest także zarzut dotyczący zaliczenia parametrów budynku, dla którego ustalane są warunki zabudowy na potrzeby wyliczenia cech zabudowy sąsiedniej Z § 3 wyżej cytowanego rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 – 5 ustawy. Zatem działka uczestnika postępowania i znajdujący się na niej budynek powinny być wyłączone z analizy, ponieważ tej właśnie działki dotyczy wniosek, a przedmiotem analizy mają być działki sąsiednie. Co do zarzutu dotyczącego braku w aktach administracyjnych zaświadczenia architekta (...), sporządzającego analizę, Sąd uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z zaświadczenia złożonego do akt sądowych przez skarżącą wynika, że mgr inż. (...) posiadał kwalifikacje w specjalności architektonicznej w dacie sporządzania analizy w niniejszej sprawie. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącej dotyczący nieuwzględnienia przez organy administracji wniosku o przeprowadzenie oględzin z udziałem biegłego urbanisty – architekta. Art.85 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji może w razie potrzeby przeprowadzić dowód z oględzin. Zatem organowi orzekającemu pozostawiona jest swoboda oceny potrzeby przeprowadzenia oględzin i organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tego wniosku, podnosząc, że oględzin takich dokonał uprawniony architekt. W ocenie Sądu w pełni uprawnione jest stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygniecie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny mieć na uwadze okoliczności podniesione powyżej, zaś w uzasadnieniu wydanych orzeczeń dokonać oceny analizy złożonej przez uprawnionego architekta.