II SA/Lu 256/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Kooperacyjnej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku Kooperacyjnej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę o powierzchni 2,4595 ha, położoną w miejscowości D., oznaczoną w ewidencji gruntów numerem 282. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 30 maja 1996 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości D., gm. L. na wymienione w tej decyzji działki budownictwa mieszkalno-usługowego, działki pod zieleń, pod parking, pod drogi oznaczone numerami: 43, 162, 188, 207, 208, 224, 228, 241, 254, 269 i 274 (ulice dojazdowe do terenów budownictwa mieszkaniowego) oraz dz. nr 282 o pow. 2,4595 ha przeznaczoną pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. Podział ten nastąpił zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który teren działki nr 282 przeznaczał pod drogę krajową. W ustaleniach szczegółowych tekstu planu zagospodarowania przestrzennego teren ten został oznaczony symbolem 001Et, 002 Et, 003 Et, a przeznaczenie terenu zostało opisane jako stan istniejący: "Droga krajowa nr 17 stanowiąca odcinek drogi ekspresowej w układzie dróg krajowych relacji Warszawa – Lublin - Zamość - Hrebenne (granica państwa) oraz uprawy polowe", natomiast w perspektywie: "droga ekspresowa nr 17 KT.II". W ocenie organu pierwszej instancji w decyzji podziałowej z dnia 30 maja 1996 r. wyraźnie rozgraniczono przeznaczenie wydzielonych działek. Wymieniono w niej działki pod ulice dojazdowe do terenów budownictwa mieszkaniowego oraz osobno opisano przeznaczenie działki nr 282 wydzielonej pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. To wyraźne wyodrębnienie przeznaczenia drogi nie mieści się w pojęciu grunty wydzielone pod budowę ulic. W ocenie organu użycie w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyłącznie pojęcia "ulic", a nie "dróg publicznych" także wskazuje na odmienne ustawowe znaczenie tych pojęć i na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia do działek pod budowę ulic. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedyną i niezbędną przesłanką do przyznania odszkodowania jest przejście gruntu wydzielonego pod ulicę na własność gminy. W wyniku dokonanego podziału wydzielona została działka nr 282, ale bez przeniesienia jej własności. Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że brak jest przepisu przewidującego ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, która w dalszym ciągu stanowi własność dotychczasowego właściciela. Zgłoszone w tej sprawie roszczenie jest więc bezprzedmiotowe Od decyzji Starosty T. odwołała się Spółdzielnia podnosząc, iż decyzja podziałowa pozbawiła ją prawa własności działki nr 282. Zakwestionowała ustalenia organu, że przedmiotowa działka nie stanowi ulicy. Chociaż działka ta ujawniona jest obecnie w księdze wieczystej jako własność Spółdzielni, to na podstawie decyzji podziałowej powinna być z tej księgi wyłączona. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił, że decyzja podziałowa wydana została na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 1 podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 10 ust. 5 grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stały się ostateczne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierała definicji "ulicy". Definicja tego pojęcia znajduje się w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 2). W związku z tym - zdaniem organu - użycie w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pojęcia "ulic", a nie "dróg publicznych", wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia do działek pod budowę ulic, spełniających tylko kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Organ podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny uchwałą z dnia 29 marca 1993 r. (W 13/92) dokonał wykładni art. 10 ust. 5, wskazując, że użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Powyższe oznacza, że z nieruchomości objętej podziałem można było wydzielić grunt jedynie pod budowę nowych ulic, koniecznych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Nie można było natomiast wydzielić gruntu pod rozbudowę lub przebudowę istniejącej drogi. Organ podniósł również, iż z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, że podział ten jest zgodny z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego i usług w KRSP D. zatwierdzonym uchwałą nr V/27/94 Rady Gminy w Lubyczy Królewskiej z dnia 28 października 1994 r. Analiza rysunku planu wskazuje, że działka nr 282 znalazła się w obszarze istniejącej drogi krajowej nr 17 oraz upraw polowych. W perspektywie, według tego planu, miała to być droga ekspresowa nr 17, ale do czasu jej przebudowy miał być utrzymany stan istniejący. Takie ustalenia planu miejscowego oznaczają, że działka nr 282 nie stała się z mocy prawa własnością Gminy L. Po pierwsze dlatego, że droga krajowa nr 17 nie jest ulicą w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a po drugie dlatego, że działka ta mogła być co najwyżej przeznaczona pod rozbudowę tej drogi do parametrów drogi ekspresowej, a nie pod budowę nowej drogi. Wydzielenie działki nr 282 nie spowodowało więc przejścia jej własności na rzecz gminy z mocy prawa z dniem w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Działka ta w dalszym ciągu stanowi własność Spółdzielni, a jej prawo własności ujawnione jest w księdze wieczystej i wbrew twierdzeniom skarżącej, działka nie została wykorzystana w części pod ul. S., gdyż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi ona w całości użytek rolny. Skoro wnioskująca Spółdzielnia nie utraciła prawa własności działki, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania, co stanowi o bezprzedmiotowości postępowania będącej przesłanką jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Kooperacyjna Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że nie zgadza się z twierdzeniem organów, iż tylko grunty wydzielone pod budowę ulic przechodzą na własność gminy. Zdaniem skarżącej działka nr 282, w myśl definicji ulicy zawartej w art. 4 ustawy o drogach publicznych, jest częścią ulicy. Również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie podziału działka nr 282 przeznaczona była pod drogę publiczną. Nadto zaznaczyła, iż działka ta nie jest drogą wewnętrzną, ponieważ była zaprojektowana w planie miejscowym. Skarżąca wskazała, iż jej żądaniu nie stoi na przeszkodzie wskazana przez organ wykładnia art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości dokonana przez Trybunał Konstytucyjny. Bezspornym bowiem jest, iż działka nr 282 powstała do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, a nie na rozbudowę już istniejącej drogi ekspresowej nr 17. Działka nr 282 stanowi bowiem drogę technologiczną przynależną tylko do istniejącej drogi ekspresowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jest poza sporem, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim z dnia [...] maja 1996 r. ([...]) zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości D., gmina L., stanowiącej własność Kooperacyjnej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w D., zwanej dalej w skrócie "Spółdzielnią". W wyniku tego podziału wydzielono kilkadziesiąt działek budowlanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkalno-usługowe, zieleń i parking, a ponadto 11 działek pod drogi (działki nr 143, 162, 188, 207, 208, 224, 228, 241, 254, 269 i 273) oraz jedną działkę (nr 282) przeznaczoną na poszerzenie drogi wojewódzkiej. Decyzja zatwierdzająca podział wydana została na wniosek Spółdzielni, na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego i usług w KRSP D., zatwierdzonym Uchwałą Nr V/27/94 Rady Gminy w Lubyczy Królewskiej z dnia 28 października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Zam. z 1994 r. Nr 25, poz. 150). Wskazał również, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Nie jest również kwestionowane, że w wyniku tej decyzji działki wydzielone pod drogi, oznaczone numerami: 143, 162, 188, 207, 208, 224, 228, 241, 254, 269 i 273 (w zaskarżonej decyzji organ błędnie podaje numery działek: 43, zamiast 143 i 274, zamiast 273) przeszły na własność gminy L. wypłacone zostało za nie stosowne odszkodowanie (kopia pisma Wójta Gminy L.– k. 2 akt postępowania administracyjnego). Natomiast działka nr 282 przeznaczona w decyzji podziałowej na poszerzenie drogi wojewódzkiej pozostała nadal własnością Spółdzielni. Działka ta objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel wpisana jest Kooperacyjna Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w D. (k. 63 akt administracyjnych – dokumentacji podziałowej. Skarżąca twierdzi, że działka nr 282 również powinna przejść na własność gminy L., ponieważ wydzielona została w celu obsługi działek powstałych w wyniku podziału, a nie pod rozbudowę drogi ekspresowej. Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Decyzja o podziale nieruchomości wydana została pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem skutki prawne dokonanego podziału oceniać należy w oparciu o przepisy tej ustawy. Do skutków tego podziału nie może mieć zastosowania powoływany przez skarżącą przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., czyli już po wydaniu decyzji podziałowej. Nie mogą mieć także zastosowania przepisy art. 112 i 129 tej ustawy dotyczące wywłaszczenia i odszkodowania z tego tytułu ponieważ działka nr 282 nie została wywłaszczona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że użyte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r., W 13/92, opubl. w OTK 1993/1/17 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1996 r., III ARN 28/96, niepubl.). Podkreśla się, że dyspozycją powołanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te są przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego. Podnosi się również, że przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy tryb pozyskiwania gruntów przez gminę jest równorzędny z wywłaszczeniem nieruchomości, wobec czego konieczna jest wąska interpretacja tego przepisu. Skutek przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy następuje z mocy prawa wówczas, gdy z nieruchomości podlegającej podziałowi w trybie postępowania administracyjnego zostaną wydzielone działki pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku takiego podziału. Oznacza to, że w przypadku, gdy z nieruchomości takiej wydzielono działki pod rozbudowę lub modernizację ulic istniejących lub pod poszerzenie dróg nie służących do obsługi wydzielonych działek, wówczas decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nie wywołuje skutku, o którym mowa w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zauważyć ponadto należy, że przesłanką dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 jest zgodność zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Z obowiązującego w dacie podziału planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego i usług w KRSP D. (uchwała Nr V/27/94 Rady Gminy w Lubyczy Królewskiej z dnia 28 października 1994 r.) wynika, że działka nr 282 przeznaczona została pod drogę ekspresową nr 17 o symbolu 001 Et, 002 Et i 003 Et (por. k. 22 akt administracyjnych). Z planu tego wynika jednocześnie, że do czasu przebudowy drogi ekspresowej przewidziano utrzymanie stanu istniejącego. Jest poza sporem, że działka nr 282 stanowiła teren upraw polowych. W rejestrze gruntów działka nr 282 figuruje do chwili obecnej jako użytek rolny, oznaczony symbolami R, Lz i W, co zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 i 7 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oznacza grunty orne, rowy oraz grunty zadrzewione i zakrzewione. Dodać należy, że w księdze wieczystej nr [...] w rubryce "sposób korzystania" wpisano: "działka gruntu" (por. k. 67 akt administracyjnych – dokumentacji podziałowej). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by działka nr 282 stanowiła ulicę (drogę) służącą do obsługi 30 działek powstałych w wyniku podziału, jak twierdzi skarżąca. Brak również jakiegokolwiek dowodu, by działka ta stanowiła część ulicy Sobieskiego. W chwili obecnej teren, na którym znajduje się działka nr 282 nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. A zatem zarówno w dacie wydania decyzji podziałowej, jak i w chwili obecnej działka nr 282 nie była przeznaczona w planie miejscowym pod budowę drogi dojazdowej do działek powstałych w wyniku podziału. Zebrane w sprawie dowody nie wskazują również, że działka ta jest wykorzystywana jako droga do obsługi wydzielonych działek. Z map znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem, że dojazd do tych działek odbywa się drogami wydzielonymi decyzją podziałową, oznaczonymi jako działki nr 143, 162, 188, 207, 208, 224, 228, 241, 254, 269 i 273. Bezspornym również jest, iż działka nr 282 nie została wykorzystana do poszerzenia istniejącej drogi ekspresowej. Należy również podnieść, iż podział w sposób wskazany w decyzji dokonany został na wniosek samej skarżącej. Z tych względów trudno uznać, że skarżąca nie zdawała sobie sprawy z tego, że działka nr 282 ma inne przeznaczenie niż działki wydzielone pod drogi w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do orzekania przez organy administracji o odszkodowaniu za działkę nr 282, która nigdy nie przeszła na własność gminy L. w dalszym ciągu stanowi własność skarżącej. Tryb odszkodowawczy może być zastosowany wyłącznie wówczas, gdy prawo własności zostało odjęte lub ograniczone w sposób uniemożliwiający właścicielowi korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, zgodnie z jej przeznaczeniem. Taka sytuacja miałaby miejsce wówczas, gdyby działka nr 282 została przejęta przez organy władzy publicznej bez odpowiedniego aktu lub wykorzystana faktycznie do celów publicznych, w szczególności jako droga dostępna dla nieograniczonej liczby osób. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).