II SA/Lu 257/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 26 października 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2007 r., ustalające M. i A. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 117 położonej w P., gm. S.. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, że na działce nr 117 w P., gm. S., znajduje się budynek mieszkalny, który powstał w 2002 r. w wyniku samowolnej rozbudowy istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego. W celu legalizacji wspomnianego obiektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 listopada 2006 r. zobowiązał właścicieli nieruchomości, na której znajduje się ten budynek, to jest M. i A. M., do dostarczenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z ustaleniami planu miejscowego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz innych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego w terminie do 31 marca 2007 r. Właściciele obiektu wykonali w zakreślonym terminie nałożone na nich obowiązki, a organ pierwszej instancji po sprawdzeniu dostarczonych dokumentów i dokumentacji stwierdził, że są one kompletne i zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym PINB wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 10 września 2008 r. ustalił M. i A. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. Organ pierwszej instancji podkreślił, że ewentualne uchybienia Starosty przy przyjmowaniu zgłoszenia budowy przyłącza gazowego, polegające na niepowiadomieniu organów nadzoru budowlanego o rozbudowie budynku bez pozwolenia na budowę i wydaniu pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej nie oznaczają legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość opłaty legalizacyjnej została prawidłowo ustalona – na podstawie art. 49 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego – jako iloczyn stawki opłaty (s) – 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) – 2, współczynnika wielkości obiektu (w) –1 oraz liczby 50, tj. łącznie 50 000 zł. Organ ten, odnosząc się do zarzutów odwołania dodał również, iż obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego w tej sprawie stanowi budynek mieszkalny, co potwierdza sam autor projektu budowlanego złożonego przez strony. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył A. M., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązków wskazanych w tych przepisach oraz prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1 i ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie i art. 49 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zarzucił, iż WINB nie naprawił w postępowaniu odwoławczym błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji, gdyż nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. W szczególności, jak podkreślił skarżący, organy nie ustaliły nadal przeznaczenia samowolnie wzniesionego obiektu. W ocenie strony skarżącej, zaskarżone postanowienie winno zapaść w oparciu o stan faktyczny, z którego zaistnieniem norma wiąże konsekwencje prawne, tj. z daty wzniesienia obiektu budowlanego, a nie – jak to uczyniły organy – w oparciu o stan faktyczny z daty orzekania. A. M. podniósł, że wskazane wyżej uchybienia doprowadziły do wadliwego wydania postanowienia na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego. Omawiany obiekt spełniał przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" tejże ustawy, pozostając w gospodarczym związku z nieruchomością rolną będącą przedmiotem własności skarżącego, a więc nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, legalizacja tego obiektu winna się oprzeć na art.49b ust. 1 i ust. 2 ustawy z zastosowaniem stawki opłaty wskazanej w ust. 5 pkt 2 tego artykułu. Skarżący podkreślił również, iż Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej pośrednio zalegalizował samowolną rozbudowę omawianego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 13 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07, orzekł, że art. 57 ust. 7 zd. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 powołanej ustawy oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym postanowieniem z dnia 7 maja 2009 r. podjęto postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tego postanowienia, powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że na działce nr 117 w P., gm. S., stanowiącej własność M. i A. M. znajduje się budynek mieszkalny, który składa się z dwóch części: drewnianej – wybudowanej w latach osiemdziesiątych i murowanej – wybudowanej w latach dwutysięcznych. Obydwie części budynku są ze sobą funkcjonalnie połączone tworząc w całości jeden budynek mieszkalny. Starsza cześć budynku została wykonana na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia 2 czerwca 1987 r., nr [...], a nowa została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżący przedstawił również w toku postępowania administracyjnego pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z przyjętym zgłoszeniem przyłącza gazowego zatwierdzone decyzją Starosty z dnia 28 maja 2004 r., nr [...]. Skarżący zarzuca, iż budowa obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania legalizacyjnego w tej sprawie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, a nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzut ten jest nieuzasadniony. W myśl przepisu art. 28 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania obiektu, tj. w 2002 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 29, wskazującym obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz roboty budowlane zwolnione z tego reżimu ustawowego. Z kolei art. 30 stanowi, kiedy budowa obiektów budowlanych oraz wykonywanie robót budowlanych zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 litera "a" ustawy, którego naruszenie zarzuca organom skarżący, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Budowa takich obiektów – w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Skarżący nie wybudował parterowego budynku gospodarczego, o którym mowa w przytoczonym przepisie, lecz - jak prawidłowo ustaliły organy administracji - rozbudował istniejący drewniany budynek mieszkalny. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegały na rozbudowie drewnianego budynku mieszkalnego przez dobudowanie części murowanej i połączenie jej z istniejącym drewnianym domem w jedną całość, pokrytą wspólnym dachem z blachy ocynkowanej trapezowej. Podkreślić należy, że w toku postępowania skarżący przedłożył projekt budowlany, w którym zawarta jest inwentaryzacja architektoniczno-konstrukcyjna i opinia o stanie technicznym budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr 117 w P., stanowiącej własność skarżącego i jego żony. Z projektu tego wyraźnie wynika, że drewniany budynek mieszkalny został rozbudowany i obecnie jest to jeden, większy od poprzedniego dom mieszkalny stanowiący całość architektoniczno-budowlaną. Sporządzony przez autora projektu wykaz pomieszczeń wskazuje, że w nowo–powstałej części murowanej na parterze znajduje się przedsionek, hall, niewielkie pomieszczenie gospodarcze oraz pokój o powierzchni 19,13 m2, natomiast w piwnicy znajduje się pomieszczenie wodomierzowe, kotłownia i pomieszczenie gospodarcze. Funkcja mieszkalna obiektu jako całości nie budzi wątpliwości. Tylko ubocznie zauważyć należy, że nawet gdyby w rozbudowanej części znalazły się same pomieszczenia gospodarcze, nie zmieniałoby to mieszkalnej funkcji obiektu jako całości. Z definicji robót budowlanych, zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania przez skarżącego robót budowlanych, wynika, że roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową w świetle tych przepisów jest nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa i przebudowa (art. 3 pkt 6 w brzmieniu wyżej podanym). Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegające na dobudowaniu murowanej, podpiwniczonej części do istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego stanowiły rozbudowę, a zatem zaliczyć należy je do budowy w rozumieniu przepisów ustawy. Z przepisów art. 29 i 30 ustawy w brzmieniu z daty wykonania przez skarżącego robót budowlanych nie wynika, by rozbudowa budynku mieszkalnego zwolniona była z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, a podlegała obowiązkowi zgłoszenia organowi właściwemu. Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona była budowa obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy. Budowa (rozbudowa) budynków mieszkalnych nie została w tym przepisie wymieniona, brak zatem podstaw do przyjęcia, jak tego domaga się skarżący, że wykonane przez niego roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę. W konsekwencji bezpodstawny jest także zarzut, że w tym przypadku wymagane było jedynie zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. W myśl przepisu art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). Organ ten nakłada jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Postępowanie to zmierza do zalegalizowania istniejącego obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie określone w art. 48 ustawy. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, w szczególności zaś przedłożył projekt budowlany. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Stosownie do przepisu art. 49 ust. 1 ustawy właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, a następnie ustala - w drodze postanowienia - wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ zbadał zgodność zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dokonał sprawdzenia projektu w sposób określony w powołanym przepisie. Prawidłowe było zatem ustalenie przez organ w następstwie tych czynności opłaty legalizacyjnej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych przepisami warunków. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Stosownie do przepisu art. 59f ustawy kara (odpowiednio: opłata legalizacyjna) stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) określona została w art. 59f ust. 2 na kwotę 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Zgodnie z tym załącznikiem współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Opłata legalizacyjna w kwocie 50 000 zł określona została zatem przez organ prawidłowo (50x500 złx2,0x1,0=50 000 zł). Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza zatem prawa. Bezpodstawny jest zarzut, że pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej, wydane w 2004 r. przez Starostę doprowadziło do pośredniej legalizacji samowoli budowlanej. Sprawy określone w art. 48 – 51 ustawy należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie starosty, który jest organem administracji architektoniczno-budowlanej. Wydanie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej nie oznacza legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego. Nie jest także słuszny zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast art. 80 k.p.a. zobowiązuje organ do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego. Przepisy te nie zostały przez organ naruszone. W tej sytuacji brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.