II SA/Lu 26/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz B. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U. K. wnioskiem z dnia 22 września 2009 r. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę ściany działowej w budynku usługowym pomiędzy działkami [...]4/63 i [...]4/16 znajdującymi się przy ul. R. w H. oraz pozwolenia na rozbiórkę ściany działowej położonej na działce nr [...]4/65 i antresoli o konstrukcji drewnianej opartej na ścianie przewidzianej do rozbiórki. Następnie w dniu 12 października 2009 r. cofnęła wniosek w zakresie pozwolenia na rozbiórkę antresoli. Starosta [...] decyzją z dnia 12 października 2009 r. na podstawie art., art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany (dołączony do akt administracyjnych) i wydał pozwolenie na wnioskowane prace związane z budową ściany działowej na działce nr [...]4/65 pomiędzy działkami nr [...]4/63 i [...]4/16 przy ul. R. w H. z zachowaniem wskazanych w decyzji warunków. Powołując się na treść art. 107 § 4 k.p.a. organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. L. właściciel działki nr [...]4/16 podnosząc, iż zatwierdzony projekt budowlany zawiera błąd w wymiarach jego działki (jest 1,92 m a powinno być 2,0 m). Ponadto zaznaczył, iż od września 2006 r. nie podejmowano żadnych prawomocnych czynności wznowienia granic działki. Zaznaczył również, iż ze względu na brak ściany pomiędzy działkami koniecznym jest uzgodnienie warunków rozbiórki i budowania. Jego zdaniem folia nie zabezpieczy jego rzeczy przed zniszczeniem ani przed kradzieżą, a ich usunięcie nie jest możliwe. Wykonanie ściany również spowoduje zakłócenie struktury architektonicznej budynku zabytkowego i dlatego powinno to być uzgodnione ze służba konserwatorską. Wreszcie w ocenie odwołującego w aktach powinna znajdować się ekspertyza wskazująca, czy po rozbiórce ściany strop nie ulegnie zawaleniu. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 listopada 2009 r., Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ podał, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wymagania określone przepisami Prawa budowlanego, co stanowi podstawę do udzielenia pozwolenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja została wydana ze wskazaniem zachowania określonych warunków m. in. dokonania geodezyjnego wytyczenia budowy. Podstawa wytyczenia mogą być wyłącznie dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Takim dokumentem jest z kolei projekt podziału działki nr [...]4/17 sporządzony na zlecenie Sądu Rejonowego w H. i przyjęty do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 12 lipca 2002 r. Odnośnie zaś zabezpieczenia mienia organ zaznaczył, iż kwestia ta nie ma związku z przedmiotową decyzją. Prawa jakie inwestor uzyskał na mocy wydanej decyzji mieszczą się w granicach jego własności, a wykonanie robót nie wymaga korzystania z sąsiedniej działki. Za bezpodstawne również uznał organ zarzuty dotyczące konieczności uzyskania zgody służb konserwatorskich powołując się w tym zakresie na stanowisko tych organów. Z kolei w kwestiach technicznych takich jak wytrzymałość ścian, stropów wypowiedział się projektant w projekcie budowlanym przyjmując odpowiedzialność za zawarte w nim treści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. L. powtórzył zarzuty odwołania i ich uzasadnienie, dodatkowo podnosząc, iż organ nie odniósł się w ogóle do konieczności wykonania prac budowlanych związanych z podziałem witryny i łuku okiennego, co jest niezbędne do właściwego wykonania ściany działowej. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie choć zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd zgodnie z przywołanym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. wziął pod uwagę z urzędu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy kontrola Sądu dotyczy legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej U. K. pozwolenie na roboty budowlane związane z budową ściany działowej w budynku usługowym położonym przy ul. R. w H. Mając na uwadze tak określony przedmiot postępowania rozpocząć należy od wskazania, iż jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zwanej dalej "Prawem budowlanym" jest ta, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady statuują przepisy art. 29-31 tej ustawy. W przepisach tych wskazano przypadki robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, których rozpoczęcie jest jednak uzależnione od innej słabszej kontroli administracyjnej, tj. dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W związku z tym określenie zasady w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wyjątków od niej w dalszych przepisach ustawy uzasadnia stwierdzenie, że wszelka działalność budowlana nie wymieniona w art. 29-31 Prawa budowlanego, może być podjęta jedynie po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z tym jednak warunkiem, iż działalność ta odpowiada definicji robót budowlanych którą posługuje się przywołany art. 28 ust. 1. Dopiero bowiem jednoznaczne ustalenie czy określony we wniosku zakres planowanych prac odpowiada definicji robót budowlanych pozwala odpowiedzieć na podstawowe pytanie czy prace te wymagają pozwolenia na budowę czy też prace te w ogóle nie zostały objęte przepisami Prawa budowlanego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie właśnie takich ustaleń nie poczyniono. W związku z tym podkreślenia wymaga, iż w myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane rozumie się budowę, ale także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę obiektu budowlanego należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Przez przebudowę obiektu należy zaś rozumieć w świetle art. 3 pkt. 7a cytowanej ustawy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wobec przywołanych definicji oczywistym wydaje się, iż wykonanie ściany działowej wewnątrz lokalu nie stanowi ani budowy ani montażu ani remontu (polegającego na działaniach odtworzeniowych), ani wreszcie rozbiórki. Wątpliwości może budzić zatem jedynie przebudowa, która jako również objęta definicją robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie robót do robót budowlanych polegających na przebudowie wymaga jednak ustalenia, iż wykonane czynności mieszczą się w zawartej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definicji. W tej kwestii z kolei wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo przyjmując, iż w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Tym samym wykonanie ścianki działowej nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani też nawet zgłoszenia właściwemu organowi. Prace takie nie stanowi bowiem robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia z dnia 30 listopada 2007 r., II SA/Gl 524/07 - opubl. LEX nr 347959, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2007 r. II SA/Kr 724/04 - niepubl.). Ponadto zaznaczenia wymaga, iż przedmiotowe postępowanie obarczone jest także innymi błędami o istotnych dla wyniku sprawy charakterze. Mianowicie dokumentacja dołączona do wniosku nie spełnia wymogów prawa a tym samym nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W tym kontekście wskazać należy, iż znajdujący się w aktach sprawy projekt podziału działki nr 424/17 na którego ustalenia powołuje się organ odwoławczy nie zawiera jakiejkolwiek adnotacji o jego aktualności, czy też urzędowego potwierdzenia jego zgodności z oryginałem. Znajdująca się w aktach kserokopia dołączona do akt przez B. L. z uwagi na brak powyższych elementów nie może być uznana za dokument urzędowy potwierdzający określony stan faktyczny i jako taka nie może być przedmiotem analizy organów. Warunkiem uznania kserokopii za dokument jest bowiem umieszczone na niej i zaopatrzone podpisem poświadczenie jej zgodności z oryginałem (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1997 r., III CKU 7/97 opubl. LEX nr 50764). Co więcej sam projekt podziału działki nie ma żadnej normatywnej mocy, która zawarta jest wyłącznie w akcie zatwierdzającym przedłożony projekt podziału mającym postać czy to ostatecznej decyzji administracyjnej czy też prawomocnego orzeczenia właściwego sądu. Tym samym powoływanie się przez organy na treść projektu podziału działku, zamiast orzeczenia dokonujące podziału nie można było uznać za prawidłowe. Zaskarżona decyzja dodatkowo obarczona jest błędem niewłaściwego określenia numeru działki na której została zaprojektowana przedmiotowa ścianka działowa. Jak bowiem wynika zarówno z wniosku inwestora jak również przedłożonego projektu budowlanego ściana ta została zaprojektowana na działce nr 424/63, a niej jak wskazał w decyzji organ pierwszej instancji na działce nr [...]4/65. Uchybienia tego nie dostrzegł i nie wyeliminował organ odwoławczy, mimo, iż na powyższe wskazywał inwestor już w piśmie z dnia 14 października 2010 r. W ocenie Sądu bezpodstawnie również organ pierwszej instancji odstąpił od obowiązku sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji zawartego w art. 107 § 1 k.p.a. Albowiem jakkolwiek przepis § 4 art. 107 k.p.a. na którego treść powołał się organ dopuszcza wyjątek od tego obowiązku to jednakże uzależnia jego stosowania do przypadków gdy decyzja nie rozstrzyga spornych interesów stron. W przedmiotowej sprawie z kolei taka przesłanka nie występowała. Prowadzenie prac budowlanych w granicy działek z istoty w wielu przypadkach prowadzi do konfliktu interesów pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości, a tym bardziej współwłaścicielami budynku położonego na kilku działkach, czego przykładem są akta niniejszej sprawy i podnoszone przez strony argumenty. Zdaniem Sądu wskazane naruszenie prawa procesowego i materialnego obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 152 p.p.s.a. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz po myśli art. 200 p.p.s.a. rozstrzygnięto o kosztach, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł odpowiadającą wartości uiszczonego wpisu sądowego. W postępowaniu ponownym w pierwszym rzędzie organ orzekający powinien ustalić czy inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie została zrealizowana. W takim bowiem przypadku dalsze postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę byłoby bezprzedmiotowe, a więc podlegające umorzeniu. Natomiast jeżeli inwestycja nie została zrealizowana dalsze postępowanie organy powinny przeprowadzić z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny, dokonując rozważań czy wykonanie wewnątrz obiektu budowlanego ściany działowej objęte jest reglamentacją Prawa budowlanego, co w wypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej również będzie skutkować obowiązkiem umorzenia postępowania.