II SA/Lu 26/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] marca 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. S. (dalej jako "strona", "skarżący", "wnioskodawca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu [...] marca 2021 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy M. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - W. S.. Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu pierwszej instancji, w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), ze względu na moment powstania niepełnosprawności W. S., której niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Ponadto wskazano, że skarżący w okresie od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] października 2021 r. na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2020 roku ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w związku z opieką nad matką W. S. - w związku z tym, zdaniem Wójta nie zostały spełnione również warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.ś.r. W wyniku rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przyznało S. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną W. S., od dnia [...] listopada 2021 r. na czas nieokreślony, w wysokości 1.971 złotych miesięcznie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust.1, 1b , ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz wskazał, że osoba wymagająca opieki - W. S. ma 87 lat, jest wdową i legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. stwierdzającym trwałą niezdolność badanej do samodzielnej egzystencji, która istnieje od dnia [...] października 2019 r. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zwrócił uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym uznano za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wskazał ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z. art. 32 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się do kolejnej podstawy odmowy przyznania przez organ I instancji świadczenia pielęgnacyjnego, to jest istnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 r. orzekającej o przyznaniu wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego na W. S., na okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] października 2021 r., Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ w przypadku zbiegu świadczeń przysługuje jedno ze świadczeń. Podkreślono, że Kolegium nie jest uprawnione do zmiany ostatecznej decyzji organu I instancji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Do dnia wydania rozstrzygnięcia do organu odwoławczego nie wpłynęły dokumenty wskazujące na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie konkurencyjnego świadczenia i w związku z tym negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustała z dniem wygaśnięcia decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 roku, co umożliwiło Kolegium rozpatrzenie złożonego przez skarżącego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, od dnia [...] listopada 2021 r. Wskazano ponadto, że wnioskodawca jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Okoliczność sprawowania opieki i jej zakres nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - W. S. wynika z ustaleń zawartych w protokole z rozmowy telefonicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r., udokumentowanej przez pracownika socjalnego GOPS w M. . Opiekę nad matką sprawuje skarżący, zaś zakres wymaganej opieki uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Powołując treść art. 24 ust.2 u.ś.r. Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało na złożony przez stronę wniosek z dnia [...] marca 2021 r., od dnia [...] listopada 2021 roku, to jest wygaśnięcia decyzji o przyznaniu kolidującego świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego). W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] marca 2021 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta, jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na rozprawie, albowiem pomimo wniosku strony o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestią sporna w niniejszej sprawie jest data, od której stronie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., oraz od treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. W niniejszej sprawie, skarżący decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia [...] marca 2021 r. złożył pisemne oświadczenie, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego (k- 27 akt adm.). Wobec powyższego należy stwierdzić, że strona dokonała wyboru świadczenia. Złożone do akt sprawy oświadczenie strony w sposób niewątpliwy, zdaniem Sądu, wykazało jej wolę, co do rezygnacji z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ("z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Podkreślić należy, że przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia i w związku z tym organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Poza tym, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Aby zatem wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 832/21, publ. CBOSA). Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, sposób sformułowania przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wyborze w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego był jak najbardziej dopuszczalny. Skarżący wyraził wystarczająco jednoznaczne oświadczenie dające organom możliwość rozwiązania problemu zbiegu świadczeń. Problem ten należało rozwiązać doprowadzając do uchylenia decyzji w przedmiocie zasiłku w odpowiednim trybie. W obowiązujących przepisach istnieją mechanizmy pozwalające na rozwiązanie tego problemu, zgodnie ze słusznym interesem skarżącego, a jednocześnie bez szkody dla interesu publicznego (bez doprowadzenia do sytuacji jednoczesnego pobierania dwóch świadczeń o podobnej funkcji). Podkreślić należy, że na przeszkodzie w usunięciu z obrotu prawnego decyzji z [...] listopada 2020 r. przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stoi fakt, że decyzja ta dotyczy zamkniętego już okresu zasiłkowego. Choć okres wypłacania zasiłku został już zakończony, decyzja ta jest aktem pozostającym w obrocie prawnym. Nie ma żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że moc prawna tego rodzaju decyzji wygasa ex lege, po zakończeniu okresu wypłacania zasiłku. Po uchyleniu (albo stwierdzeniu wygaśnięcia) decyzji zasiłkowej, konieczne będzie również dokonanie stosownych rozliczeń, uwzględniających fakt, że skarżący pobrał już zasiłek za cały okres zasiłkowy, w tym obejmujący okres czasu, na który ma być przyznane następnie świadczenie pielęgnacyjne (od [...] marca 2021 r.). W związku z powyższym stwierdzić należy, że to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji bowiem zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez uprawnioną stronę wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną w uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale też poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z 205§2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku o orzeczenie przez sąd co do istoty sprawy, bowiem nie znajduje on oparcia w przepisach prawa.