II SA/Lu 260/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. K.-K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...]; II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. – K. kwotę 12 842 (dwanaście tysięcy osiemset czterdzieści dwa ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 8 października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażaleń A. K.-K. i P. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2008 r. ustalające dla A. K.-K. opłatę legalizacyjną w wysokości 562 000 zł za samowolnie wybudowane stawy rybne o powierzchni 21,98 ha na działkach o numerach geodezyjnych 209/2, 209/3, 209/4 i 209/5 położonych w miejscowości K., gmina L. K. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane , organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie stawów rybnych nr X, Xa, XIa, XI i XIb na działkach nr 209/2, 209/3, 209/4 , 209/5 i 209/6 w miejscowości K., wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia we wskazanym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Dokumenty takie przedłożył pełnomocnik skarżącej A. K. Uznając, że przedłożona dokumentacja spełnia wymagania art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj.: projekt zagospodarowania działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, organ I instancji działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy, wydał zaskarżone postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 562 000 zł. Na powyższe postanowienie wnieśli zażalenia A. K.-K. reprezentowana przez A. K. oraz P. D. reprezentowany przez J. D. Pełnomocnik A. K.-K. podnosił, że budowa stawów rybnych była legalna w stanie prawnym na dzień dokonania zgłoszenia. Zgłoszenie było poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i [...]) oraz późniejsze z 2002 r. (decyzja z dnia 9.12.2002 r. , znak: [...]). W ocenie odwołującej błąd polegał na drobnej zmianie (w skali inwestycji) lokalizacji części obiektu budowlanego, bez naruszenia całkowitej powierzchni stawów objętych zgłoszeniem i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym opłata legalizacyjna jest nieuzasadniona i sprzeczna z prawem. Natomiast pełnomocnik P. D. podnosił, że przedłożony projekt budowlany stawów jest niekompletny, a decyzja legalizacyjna niezgodna z prawem, gdyż pomija go jako stronę postępowania. W jego ocenie organ powinien nakazać rozbiórkę stawów. Rozpatrując zażalenia organ odwoławczy uznał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności w art. 49 ust. 1 i 2. Stosownie do art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata legalizacyjna stanowi w świetle tych przepisów iloczyn pięćdziesięciokrotnej stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty zgodnie z art. 59 f ust. 2 wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu określone są w załączniku do prawa budowlanego i wynoszą dla stawów rybnych (kat. obiektu XXIV) odpowiednio: k = 9,0 i w = 2,5 (powierzchnia powyżej 20 ha). W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która wynosi 50 x 500 zł x 9, x 2,5 = 562 500 zł. W ocenie organu odwoławczego zarzuty zażalenia A. K.-K., kwestionujące zastosowanie w sprawie niniejszej trybu postępowania określonego w art. 48 nie dotyczą zaskarżonego postanowienia i nie mogą być rozpatrzone na obecnym etapie postępowania. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej w przypadku samowolnej realizacji obiektu budowlanego lub jego części jest obowiązkiem wynikającym wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane, która ściśle określa wysokość tej opłaty oraz siedmiodniowy termin jej wniesienia na wskazany rachunek bankowy właściwego urzędu wojewódzkiego. Organ odwoławczy poinformował także skarżącą o możliwości ubiegania się o odroczenie terminu płatności, rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej lub jej umorzenia. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca wnosi o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca rażące naruszenie: 1/ prawa materialnego, a mianowicie art. 49 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację; 2/ art. 7 kpa poprzez zaniechanie ustalenia prawdy materialnej; 3/ art. 8 kpa, który nakłada na organ administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także obowiązek rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie inne ostateczne akty administracyjne, które funkcjonują w obrocie prawnym i pozostają w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie; 4/ art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że budowa stawów rybnych została rozpoczęta w okresie obowiązywania starych przepisów, które nie nakładały na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a przedmiotowa budowa została rozpoczęta na podstawie dokonanego w dniu 16 kwietnia 1999 r. zgłoszenia robót budowlanych. Ponadto skarżąca podkreśla, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ograniczają zakres określenia "samowola budowlana", do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia lub mimo zgłoszenia przez organ sprzeciwu. W ocenie skarżącej, odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach – nie jest samowolą budowlaną. Są to przypadki inne niż określone w art. 48 oraz art. 49b Prawa budowlanego. W związku z tym, ustawa inaczej traktuje przypadek budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, a inaczej w przypadku dokonania odstępstw od ustalonych warunków, przy czym dokonane odstępstwa muszą być istotne. Skarżąca przytacza orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące stosowania art. 48, 49b , 50 i 51 Prawa budowlanego, dokonując analizy tych przepisów. W końcowej części uzasadnienia skargi podnosi, że rozpatrując sprawę samowoli budowlanej przede wszystkim należy ustalić czy przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy, a następnie należy ustalić kiedy dany obiekt został zrealizowany, jaki był zakres robót budowlanych oraz czy wymagało to uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustalenia te są niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia czy wystąpiła samowola budowlana i w jaki sposób należy ją zlikwidować. Nie można jednak tych ustaleń dokonywać w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa inwestycja nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu obowiązujących przepisów, gdyż została wykonana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o pozwolenie wodno-prawne z dnia 11 września 1998 r. i w oparciu o dokonane zgłoszenie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podkreśla, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem. Skoro skarżąca, pomimo przedłożenia wymaganych dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnie wykonanych stawów rybnych, uważa, że samowoli nie popełniła, to w postępowaniu w sprawie nakazania rozbiórki tych obiektów musi wykazać, że w sprawie nie miała miejsca samowola budowlana. Zatem zarzuty co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego mogą być rozpatrywane w odwołaniu od późniejszej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W ocenie organu odwoławczego, w postanowieniu, którego przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, wydanym na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz sposobu wyliczania opłaty legalizacyjnej. Zaskarżone postanowienie czyni zadość wyżej wymienionym wymaganiom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Skarga zostaje uwzględniona, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art.145 § 1 pkt 1 ppsa), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie zaskarżonego orzeczenia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż organy obu instancji nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, czym naruszono przepis art. 7 i 77 kpa. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, skarżąca może w tym postępowaniu wykazywać, że budując przedmiotowe stawy hodowlane nie działała w warunkach samowoli. Słusznie zarzuca ona, że ustalenia tych okoliczności przez organ I instancji są dowolne. W uzasadnieniu decyzji organ ten przyjmuje, że stawy wybudowane były w 2004 r. i przytacza, że według twierdzenia pełnomocnika skarżącej były to lata 2003-2004, zaś według uczestnika postępowania J. D. był to rok 2004 (k.114). Wobec takich rozbieżności organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, celem ustalenia daty wybudowania przedmiotowych stawów (tym bardziej, że jak podnosił pełnomocnik skarżącej, J. D. jest skłócony ze skarżącą). Okoliczność ta ma bardzo istotne znaczenie, bowiem ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r. dokonano m.in. zmiany prawa budowlanego w części dotyczącej wymogów realizacji obiektów budowlanych w postaci ziemnych stawów hodowlanych. Zgodnie z tą zmianą wykonywanie robót budowlanych związanych z realizacją takiej budowli (w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) wymaga pozwolenia na budowę (w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy). Przed tą zmianą realizacja takiego obiektu w 2003 r. wymagała jedynie zgłoszenia, a to zgodnie z obowiązującą wówczas treścią art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego (poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin) w związku z art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. Gdyby zatem przyjąć, że prace budowlane związane z wykonaniem stawów nr X, Xa, XI, XIa i Xb zakończone zostały przed 11 lipca 2003 r. , to należałoby uznać, że w dacie ich realizacji wymagały jedynie zgłoszenia. Przyjmując, że budowa stawów została zakończona w 2004 r. organy administracji żadnym dowodem nie poparły tego stanowiska. Nie znalazło to także należytego odzwierciedlenia w uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 24 maja 2007 r. wstrzymującego roboty budowlane przy budowie stawów i nakładającego na inwestora obowiązek dostarczenia wymienionych w postanowieniu dokumentów. W toku postępowania administracyjnego skarżąca podnosiła, że dokonała zgłoszenia zamiaru budowy stawów ( w aktach administracyjnych brak jest takiego zgłoszenia) i organ nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie poprzedzone było decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym znajdują się stawy. Do zgłoszenia dołączyła pozwolenie wodnoprawne z 1998 r. i późniejsze z 2002 r. W ocenie skarżącej błąd polegał na niewielkiej zmianie (w skali inwestycji) lokalizacji części obiektu budowlanego, bez naruszenia całkowitej powierzchni stawów objętych zgłoszeniem i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Do tych zarzutów skarżącej organy administracji także nie odniosły się, ani nie przeprowadziły stosownego postępowania dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny mieć na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Niezbędne jest ustalenie daty budowy przedmiotowych stawów, bowiem ustalenie to będzie miało wpływ na zastosowanie przez organ właściwych przepisów w prowadzonym postępowaniu. W przypadku bowiem ustalenia, że budowa stawów została zakończona przed 11 lipca 2003 r. należy przyjąć, iż dla wybudowania stawów hodowlanych wymagane było jedynie zgłoszenie. A zatem w przypadku ustalenia, że stawy budowano samowolnie zastosowanie będzie miał art. 49b Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku ustalenia, iż budowa ta zakończyła się po 11 lipca 2003 r. uznać należy, że wymagane było pozwolenie na budowę. Ustalenie to ma niezwykle istotne znaczenie, bowiem wpływa na wysokość opłaty legalizacyjnej. Zatem to właśnie w tym postępowaniu organy administracji muszą zbadać te okoliczności. Tak więc zarzuty zawarte w skardze zasługują na uwzględnienie za wyjątkiem zarzutu naruszenia przez organy art. 10 § 1 kpa. Przepis ten gwarantuje stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika w osobie swojego ojca A. K. Był on przez organy powiadamiany o wszelkich czynnościach podejmowanych w sprawie, uczestniczył w przesłuchaniu świadków i oględzinach, składał pisma, udzielał informacji, przedstawiał dowody. Faktycznie w aktach sprawy brak jest dowodu zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, jednakże skarżąca nie wykazała jakich dowodów nie mogła zgłosić na skutek braku takiego zawiadomienia. Trudno zatem uznać, że uchybienie to miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, 205 § 2 wyżej cytowanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na kwoty te składa się: wpis w kwocie 5 625 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 7 200 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.