II SA/Lu 260/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie WSA Jacek Czaja, NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego –utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2016 r. przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w C. A. C. zgłosił wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówiono przyznania A. C. wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku stałego. Jako powód orzeczonej odmowy organ pierwszej instancji podał przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego. Organ ustalił bowiem, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe z E. J., która osiąga dochód z wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł. Ponadto na dochód tej dwuosobowej rodziny składa się wypłacany wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Na skutek odwołania A. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji kasacyjnej Kolegium wskazało na konieczność poczynienia przez organ pierwszej instancji dodatkowych wyjaśnień odnośnie zakwestionowanego przez wnioskodawcę ustalenia, iż prowadzi on gospodarstwo domowe z E. J.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2016 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. raz jeszcze odmówił przyznania A. C. wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku stałego. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, iż wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe razem z E. J., z którą wspólnie zamieszkuje, tworząc rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Twierdzenie to organ poparł ustaleniami poczynionymi przez pracownika socjalnego podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego, z których wynika, że A. C. posiada swobodny dostęp do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych w mieszkaniu zajmowanym wraz z E. J., w tym do kuchni, łazienki, lodówki i mebli. W mieszkaniu wyeksponowane jest wspólne zdjęcie wnioskodawcy i jego partnerki. Pokój zajmowany przez A. C. nie jest przez niego wynajmowany i nie przebywa on w nim jako lokator. Wnioskodawca nie ponosi przy tym kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. W konsekwencji organ pierwszej instancji podtrzymał stanowisko, iż dochód rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę przekracza ustawowe kryterium dochodowe w wysokości [...] zł, którego zachowanie warunkuje uzyskanie prawa do zasiłku stałego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. ponownie zakwestionował ustalenie, jakoby E. J. była jego partnerką, z którą wspólnie gospodaruje tworząc rodzinę. Odwołujący podniósł, że jest to dla niego wyłącznie osoba, która "dała mu dach nad głową". Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. (będącą przedmiotem rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi) utrzymało w mocy wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2016 r. Aprobując tym razem stanowisko organu pierwszej instancji Kolegium podkreśliło, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postepowania stwierdzono, iż A. C. (lat 57) jest żonaty, ale nie zamieszkuje z żoną i nie posiada rozwodu ani separacji sądowej. Odwołujący nie pracuje zawodowo, a orzeczeniem z dnia [...] lipca 2016 r. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i z tego tytułu pobiera zasiłek pielęgnacyjny. Kolegium przychyliło się do twierdzenia, że wnioskodawca pozostaje w konkubinacie z E. J., z którą od sierpnia 2016 r. zamieszkuje, zajmując wspólnie trzyizbowe mieszkanie komunalne. Oboje wspólnie korzystają z wyposażenia znajdującego się w mieszkaniu, a odwołujący ma swobodny dostęp do wszystkim pomieszczeń i urządzeń domowych i nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. W ocenie Kolegium A. C. przebywa w mieszkaniu jako partner E. J., z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i stanowi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym Kolegium przychyliło się do stanowiska, że na dochód rodziny wnioskodawcy - poza wypłacanym mu zasiłkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...]zł - składa się również wynagrodzenie za pracę E. J. w wysokości [...] zł, przez co dochód tej rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza ustawowe kryterium dochodowe. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. A. C. podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty w sprawie, raz jeszcze podkreślając, że nie prowadzi z E. J. wspólnego gospodarstwa domowego, lecz utrzymuje się samodzielnie. W ocenie skarżącego zapadłe rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.) - dalej jako "u.p.s."). Stosownie do treści art. 36 ust. 1 lit. "a" u.p.s., jednym ze świadczeń z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym jest zasiłek stały. W myśl zaś art. 37 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. od kwoty [...]zł. 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. od kwoty [...]zł. Podkreślić należy, że niezdolność do pracy z powodu niepełnosprawności - w rozumieniu powyższego przepisu - w świetle art. 6 pkt 1 u.p.s. należy utożsamiać z całkowitą niezdolnością do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaliczeniem do I lub II grupy inwalidów lub też legitymowaniem się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że A. C. spełnia przesłankę przyznania zasiłku stałego, jaką jest niezdolność do pracy z powodu niepełnosprawności. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uznającym go za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (k. 138 akt adm.). Orzeczenie to wydano na okres do dnia [...] lipca 2018 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datowano w nim od dnia [...] maja 2016 r. Powodem odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia było natomiast stwierdzenie, że jego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Bezspornym przy tym pozostaje, że jedynym "własnym" dochodem skarżącego jest zasiłek pielęgnacyjny wypłacany mu w kwocie [...]zł miesięcznie (decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] – k. 143 akt adm.). Stwierdzenie przekroczenia kryterium dochodowego było zaś konsekwencją przyjęcia przez organy obu instancji, iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z E. J., a tym samym, że jest on osobą pozostającą w rodzinie, względem której zastosowanie znajduje kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie ustalone na poziomie [...] zł. Wobec powyższego dochód skarżącego wyliczono jako dochód przypadający na osobę rodzinie (stosownie do art. 6 pkt 3 u.p.s.), zaś do dochodu tej dwuosobowej rodziny zaliczono – poza zasiłkiem pielęgnacyjnym skarżącego – również dochód E. J. z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł netto. Skarżący w toku postępowania w niniejszej sprawie konsekwentnie jednak stoi na stanowisku, iż jest osobą samotnie gospodarującą, kwestionując tym samym ustalenie, iż prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z E. J. (przy czym sam fakt wspólnego zamieszkiwania z E. J. nie jest przez niego podważany). W konsekwencji do tego właśnie ustalenia sprowadza się istota zawisłego przed Sądem sporu. Celem rozstrzygnięcia tej kwestii w pierwszym rzędzie należy odnieść się do pojęcia rodziny występującego na gruncie u.p.s. Stosownie do art. 6 pkt 14 u.p.s. pod pojęciem rodziny rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające we wspólnym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólnie gospodarować, znaczy zatem wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] lutego 1996 r. (sygn. akt II URN [...]) stwierdził, iż "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skarżący, posiadając własny dochód w wysokości jedynie [...] zł miesięcznie, musi przynajmniej częściowo pozostawać na utrzymaniu E. J., z którą wspólnie zamieszkuje. Kwota ta w sposób obiektywny nie jest bowiem wystarczająca by w całości pokryć wydatki związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący nie posiada zatem wystarczających środków finansowych, by samodzielnie prowadzić gospodarstwo domowe. Ponadto - jak trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć - skarżący w sposób nieograniczony korzysta z zajmowanego wraz z E. J. mieszkania, a także ze znajdujących się w nim sprzętów gospodarstwa domowego, zaś ze wsparcia swojej partnerki korzysta również w ten sposób, iż to ona z własnego dochodu pokrywa w całości koszty utrzymania ich wspólnego mieszkania. W razie zaś wspólnego zamieszkiwania o braku wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego mogłyby świadczyć takie okoliczności, jak np. wyraźny konflikt pomiędzy tymi osobami, krótkotrwały, a nie stały charakter wspólnego zamieszkiwania oraz takie urządzenie mieszkania i zorganizowanie życia codziennego, które wskazuje na brak wzajemnego oddziaływania na siebie mieszkających wspólnie osób, a więc ich niezależność, przejawiającą się w samodzielnym podejmowaniu przez nie decyzji co do wspólnie zajmowanego mieszkania oraz urządzeń w nim się znajdujących. Poczynione w toku postępowania ustalenia wykluczyły, jakoby w przypadku A. C. i E. J. tego rodzaju okoliczności miały miejsce, zaś sposób urządzenia ich wspólnego mieszkania (w tym wyeksponowane w nim wspólne zdjęcie tych osób, na które zwrócił uwagę pracownik socjalny przeprowadzając w dniu [...] listopada 2016 r. aktualizację wywiadu środowiskowego) wskazuje, że osoby te łączy co najmniej poprawna relacja. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, w pełni potwierdzają słuszność stanowiska organów administracji, iż skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z E. J., tworząc z nią "rodzinę" w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że ustawodawca w powołanym przepisie poszerzył rozumienie pojęcia "rodziny" wskazując, że rodziną jest zarówno związek kobiety z mężczyzną, którzy zawarli związek małżeński, ale także rodzinę tworzą inne osoby spokrewnione ze sobą (np. jeden rodzic i dzieci tego rodzica) lub nawet nie spokrewnione ze sobą (pozostające w konkubinacie). Istotą definicji rodziny zawartej w art. 6 pkt 14 u.p.s. jest więc to, że co najmniej dwie osoby spokrewnione lub nawet niespokrewnione wspólnie zamieszkują i gospodarują (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1486/16, LEX nr 2181449). Prawidłowo zatem organy przyjęły w niniejszej sprawie, że dochodem skarżącego – jako osoby pozostającej w rodzinie z E. J. – jest połowa sumy wypłacanego skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego (153 zł) oraz dochodu E. J. z tytułu wynagrodzenia za pracę (1316,71 zł), tj. kwota [...]zł, która przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie ustalone na poziomie [...] zł. Z tego też względu wnioskowany zasiłek stały nie mógł zostać skarżącemu przyznany, a zatem wniosek skarżącego w tym przedmiocie słusznie spotkał się z odmową organu pomocy społecznej. Końcowo wypada podkreślić (pomimo, że okoliczność ta nie jest przez skarżącego kwestionowana), że organy zasadnie do dochodu rodziny skarżącego zaliczyły wypłacane mu świadczenie rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Z dyspozycji art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. wynika bowiem a contrario, że tego rodzaju świadczenia nie podlegają odliczeniu od dochodu strony ustalanego na potrzeby postępowania w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Reasumując powyższe wskazać należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają norm prawa materialnego i procesowego. W szczególności wydane zostały z zachowaniem wymogów postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy prawidłowym zastosowaniu przepisów u.p.s. Organy rzetelnie zgromadziły materiał dowodowy i trafnie materiał ten oceniły. Uzasadnienia kontrolowanych decyzji odpowiadają przy tym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.