II SA/Lu 260/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021r., znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...]., nr [...] Decyzją z dnia [...]., znak: SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania U. W. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...]., nr [...] W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Wskazaną decyzją organ I instancji zmienił swoją decyzję z [...]. nr [...], którą przyznał U. W. zasiłek rodzinny na córkę K. W. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2019r. do 31 marca 2020r. i w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2020r. do 31 października 2020r., zasiłek rodzinny na córkę A. W. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2019r. do 31 października 2020r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] na córki K. i A. W. w wysokości po [...] zł jednorazowo oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem córki K. W. do miejscowości, w której znajduje się szkoła w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 019r. do 30 czerwca 2020r. i od 1 września 2020r. do 31 października 2020r. Podstawą ustalenia dochodu uprawniającego do przyznania tych świadczeń były dochody uzyskane przez rodzinę w 2018r., na który składał się jedynie dochód M. W. w wysokości [...] zł, tj. [...] zł na osobą w rodzinie miesięcznie, co uzasadniało przyznanie świadczeń rodzinnych. W toku pobierania tych świadczeń, w dniu 8 października 2020r. wpłynęła do organu umowa o pracę, z której wynika, że U. W. od 2 grudnia 2019r. podjęła zatrudnienie, które nadal kontynuuje, dlatego konieczne stało się zweryfikowanie dochodu rodziny w celu oceny, czy skarżąca nadal jest uprawniona do przyznania tych świadczeń. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i mając na uwadze treść art. 5 ust. 1, 3 i 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r. poz. 111 z późn. zm.), zgodnie z którym zasiłek rodzinny (i dodatki) przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]zł oraz art. 4b u.ś.r. zgodnie z którym w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych – organ stwierdził, że po 2018r. nastąpiła utrata i uzyskanie dochodu (do miesięcznego dochodu rodziny za 2018r. w kwocie 1.008,58 zł doliczono dochód w wysokości 1.928,62 zł uzyskany przez skarżącą w styczniu 2020r.), co spowodowało że dochód rodziny wynosi 734,30 zł miesięcznie na osobę, a więc przekracza kryterium dochodowe. W konsekwencji organ wydał wskazaną na wstępie decyzję z 13 października 2020r. zmieniając decyzję własną z [...]. przyznającą skarżącej świadczenia, w ten sposób, że dodał pkt 6 ustalając do wypłaty łączną kwotę zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: od 1 lutego 2020r. do 31 marca 2020r. w kwocie 63,71 zł miesięcznie, od 1 kwietnia 2020r. do 30 czerwca 2020r. w kwocie 74,71 zł miesięcznie, od 1 lipca 2020r. do 31 sierpnia 2020r. w kwocie 34,46 zł miesięcznie i od 1 września 2020r. do 31 października 2020r. w kwocie 74,71 zł miesięcznie. W odwołaniu U. W. zarzucała wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r. poprzez zmianę decyzji z datą wsteczną, a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że zasiłek dla bezrobotnych pobierała do 29 sierpnia 2019r., podczas gdy pobierała go w 2018r. i art. 3 pkt 23 i art. 5 ust. 4 u.ś.r. polegające na błędnym doliczeniu do dochodu rodziny dochodów utraconych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tych zarzutów, podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji. Uzupełniając tę argumentację, Kolegium wskazało, że zweryfikowany dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe o kwotę 241,20 zł, zaś łączne kwoty zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami wyliczono wg zasad określonych w art. 5 ust. 3b u.ś.r. - wyniosły one odpowiednio 304,91 zł, 315,91 zł, 275,66 zł oraz 315,91 zł. Skoro więc żadna z tych łącznych kwot zasiłków rodzinnych nie przekroczyła kwoty, o którą został przekroczony dochód, to skarżącej przysługiwały świadczenia rodzinne, ale w niższej wysokości, stanowiącej różnicę pomiędzy łączną kwotą świadczeń a kwotą przekroczenia kryterium dochodowego. Kwota tych świadczeń wyniosła zatem: w okresie od 1 lutego 2020r. do 31 marca 2020r. - 63,71 zł miesięcznie, w okresie od 1 kwietnia 2020r. do 30 czerwca 2020r. - 74,71 zł miesięcznie, w okresie od 1 lipca 2020r. do 31 sierpnia 2020r. - 34,46 zł miesięcznie, w okresie od 1 września 2020r. do 31 października 2020r. - 74,71 zł miesięcznie, co znalazło odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie doliczył do dochodu rodziny dochodów utraconych tj. zasiłku dla bezrobotnych pobieranego przez odwołującą się w 2018. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia 30 września 2019r. wynika, że zasiłek dla bezrobotnych U. W. pobierała do dnia 28 sierpnia 2018r. (data wypłaty zasiłku), zaś wskazanie przez organ daty 29 sierpnia 2019r. było omyłką pisarską. Do dochodu rodziny nie został też doliczony dochód uzyskany za pracę w Areszcie Śledczym. Odnosząc się natomiast do zarzutu zmiany decyzji z datą wsteczną, Kolegium wskazało na treść art. 24 ust. 7 u.ś.r., zgodnie z którym, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Przepis art.32 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 7 u.ś.r. daje – zdaniem Kolegium - organom możliwość zmiany decyzji dotyczącej przyznanych i wypłacanych świadczeń rodzinnych. Skarżąca nie poinformowała niezwłocznie organu o podjęciu zatrudnienia w okresie, gdy pobierała świadczenie przyznane zmienioną decyzją, do czego zobowiązywały ją przepisy prawa i nie była uprawniona do pobierania ich w pełnej wysokości od lutego 2020r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie U. W. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zrzucając ich wydanie z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r. ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającego na zmianie decyzji z datą wsteczną, podczas gdy decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną i kształtuje sytuację strony na przyszłość i nie może wywierać skutków za czas sprzed jej wydania. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że na wniosek organu i wobec niezgłoszenia sprzeciwu przez stronę skarżącą, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Tryb i zasady przyznawania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy, jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny oraz wymienione w art. 8 - dodatki do tego zasiłku. Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest kryterium dochodowe, nieprzekraczające kwoty 674 zł w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 u.ś.r.). Okres zasiłkowy, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, obejmuje okres od 1 listopada do 31 października następnego roku kalendarzowego (art. 3 pkt 10 u.ś.r.). W myśl art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - z zastrzeżeniem przepisów art. 5 ust. 4-4c, które określają sposób ustalania dochodu w przypadku "utraty" bądź "uzyskania dochodu" w roku lub po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem przez organ, że po roku kalendarzowym, na który skarżącej przyznano zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, tj. w grudniu 2019r. (świadczenia przyznano od 1 listopada 2019r., uwzględniając dochód z 2018r.), skarżąca podjęła zatrudnienie i uzyskała dochód. Nastąpiło więc uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. "c" u.ś.r., który przewiduje, że przez "uzyskanie dochodu" należy rozumieć m.in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ zasadnie podjął więc czynności wyjaśniające, zmierzające do zbadania, czy w związku z tym skarżąca nadal spełnia kryterium dochodowe uprawniające do spornych świadczeń. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ ponownie ustalił dochód rodziny skarżącej za 2018r. z uwzględnieniem dochodu uzyskanego i utraconego. Wskazał, że dochód skarżącej w 2018r. to wynagrodzenie za pracę w Areszcie Śledczym (2214,99 zł) i zasiłek dla bezrobotnych (4467,90 zł), które jednak skarżąca następnie utraciła (pracę w Areszcie zakończyła 26 czerwca 2019r., zaś zasiłek dla bezrobotnych 28 sierpnia 2018r. – organ omyłkowo wskazał datę 29 sierpnia 2019r.). W związku z tym organ uznał te dochody za utracone i nie uwzględnił ich przy ustalaniu dochodu jej rodziny za 2018r. Stwierdził jednocześnie, że skarżąca od 2 grudnia 2019r. podjęła kolejne zatrudnienie, z którego uzyskała za styczeń 2020r. kwotę 1928,62 zł. Organ doliczył tę kwotę do przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny za 2018r. (obejmującego wyłącznie dochód męża skarżącej - 11.191,20 zł i dochód z ulgi na dzieci - 911,80 zł), wynoszącego 1008,58 zł, co dało łącznie kwotę 2937,20 zł, tj. 734 zł na osobę w (czteroosobowej) rodzinie - dochód przekroczył więc kryterium dochodowe. Organ stwierdził, że w związku z tym skarżącej nie przysługują sporne świadczenia w pełnej wysokości, lecz w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy łączną kwotą przysługujących zasiłków a kwotą, o którą przekroczony został dochód rodziny (zgodnie z art. 5 ust. 3 u.ś.r.) tj. w okresie od 1 lutego 2020r. do 31 marca 2020r. – 63,71 zł, od 1 kwietnia do 30 czerwca 2020r. – 74,71 zł, od 1 lipca do 31 sierpnia 2020r. – 34,46 zł i od 1 września do 31 października 2020. – 74,71 zł. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji wydał w dniu 13 października 2020r. - na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. - wskazaną na wstępie decyzję, zmieniając decyzję własną przyznającą skarżącej sporne świadczenia na okres od 1 listopada 2019r. do 31 października 2020r. (pkt 1-5 decyzji) w ten sposób, że dodał pkt 6. "ustalając do wypłaty" łączne kwoty świadczeń (stosownie do powyższych wyliczeń) począwszy od 1 lutego 2020r. do 31 października 2020r., a więc do końca okresu zasiłkowego. Rację ma skarżąca, że takie rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych bezsporne jest, że decyzja wydawana w trybie tego przepisu wywołuje skutki na przyszłość, ma bowiem charakter konstytutywny. (zob. wyroki NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16, z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1280/12, z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/12, z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11, z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 134/18 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieprawidłowe więc było orzeczenie przez organ w dniu 13 października 2020r. - na podstawie tego przepisu - o zmianie pierwotnej decyzji od dnia 1 lutego 2020 r., a więc z mocą wsteczną; na podstawie tego przepisu możliwa jest zmiana wysokości świadczeń wyłącznie od daty tej decyzji. Jej skutki zachodzą od chwili obecnej "na przyszłość" (...), natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, powinna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia (tak wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 54/20 i powołane w nim orzeczenia: wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 196/16, z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2409/15, z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 15/15, z 20 marca 2012 r., sygn. I OSK 1919/11, z 14 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 1099/12, z 29 listopada 2012 r., sygn. I OSK 945/12). W związku z powyższym, organ mógł orzec o przyznaniu skarżącej spornych świadczeń w mniejszej (niż ustalone w decyzji z 6 grudnia 2019r.) wysokości wyłącznie od daty wydania zaskarżonej decyzji tj. od [...].. Natomiast "obniżenie" wysokości przyznanych świadczeń za wcześniejszy okres mogłoby nastąpić w odrębnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń, o którym mowa w art. 30 u.ś.r. (przy spełnieniu ustawowych przesłanek). Ponadto treść zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem sformułowanym w pkt 1- 5 decyzji zmienianej z [...]. Z treści tej decyzji wynika, że organ przyznał na rzecz córek skarżącej świadczenia na okres od 1 listopada 2019r. do 31 marca 2020r. we wskazanych wysokościach. Jednocześnie zaskarżoną decyzją organ do tych punktów dodał pkt 6, orzekając "do wypłaty" łączne kwoty zasiłku rodzinnego i dodatków za okres pokrywający się w znacznej części z okresem, o którym mowa w pkt 1- 5 (tj. od 1 lutego 2020r. do 31 października 2020r.). Faktycznie zaskarżona decyzja wprowadziła więc istotne wątpliwości co do wysokości przyznanych skarżącej w tym okresie świadczeń. Wskazane wady spowodowały konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 32 ust. 1 u.ś.r. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie może dotyczyć okresu poprzedzającego jej wydanie, gdyż wywołuje ona wyłącznie skutki na przyszłość. Organ może rozważać wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia i zwrotu świadczeń nienależnie pobranych (o ile stwierdzi ustawowe przesłanki). Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.