II SA/Lu 261/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r. (Nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G.S i K.S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2005 r. (znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na remont, przebudowę i rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego drewnianego zlokalizowanego na działce Nr 99 położonej przy ul. [...], zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce Nr 99 w Z. przy ul. [...] budowę zbiornika na nieczystości ciekłe – szamba do gromadzenia ścieków bytowo-gospodarczych – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło, że organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku H.Z. z dnia 31 grudnia 2004 r. uzupełnionego i rozszerzonego wnioskiem z dnia 26 stycznia 2005 r. ustalił warunki zabudowy na remont, przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego drewnianego zlokalizowanego na działce Nr 99, położonej przy ul. [...] z wymianą ścian drewnianych na murowane, z poszerzeniem do granic działek Nr 98 i 100, zmianę sposobu użytkowania (parter usługowy – zakład fryzjerski, strych nieużytkowy na poddasze mieszkalne), infrastrukturę techniczną (przyłącza do sieci uzbrojenia miejskiego – wodociągowe, gazowe), budowa zbiornika na nieczystości ciekłe – szamba do gromadzenia ścieków bytowo-gospodarczych, przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego (wymiana ścian drewnianych na murowane, rozbudowa od strony zachodniej) zlokalizowanego na działce Nr 99 przy ul. [...]. Ponadto przed wydaniem decyzji organ przeprowadził postępowanie w wyniku którego, projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z Zarządcą Dróg Grodzkich. Następnie odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli G.S. będący właścicielem działki Nr 100 oraz K.S. właścicielka działki Nr 98. Skarżący zarzucili organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, polegający na ustaleniu, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami, a w szczególności dotyczącymi warunków technicznych budynków i ich usytuowania. Zdaniem skarżących planowana inwestycja pod nazwą remontu dotychczasowego budynku w istocie będzie polegała na wybudowaniu nowego budynku na nowych fundamentach, czyli jest to zdaniem skarżących próba obejścia przepisów prawa, które nakazują m.in. zachowanie ustawowych odległości od granicy działki. Rozpatrując odwołanie organ II instancji orzekł, że w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Ponadto powyższy przepis określa przypadki wydawania decyzji o warunkach zabudowy i nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek ten dotyczy zmiany sposobu zagospodarowania terenu, który polegać będzie na budowie lub wykonaniu innych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast, podkreślił organ odwoławczy, pojęcie "budowa" i "roboty budowlane" zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane – budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Natomiast roboty budowlane w świetle art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane to budowa, a także prace które polegają na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie zostało jednak wprost zdefiniowane w przepisach. Jednak pojęcie użytkowania obiektu budowlanego jest częściowo określone w art. 71 prawa budowlanego w świetle którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się, w szczególności (czyli nie tylko) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie, bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Natomiast, podkreślił organ odwoławczy, zakres przedmiotowy wniosku H.Z. obejmuje zmianę sposobu zagospodarowania terenu polegającą na: - remoncie, przebudowie i rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego drewnianego; - zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego polegającej na tym, że parter budynku przeznaczony będzie na zakład fryzjerski, natomiast strych budynku przeznaczony będzie na poddasze mieszkalne; - przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego; - budowie zbiornika na nieczystości ciekłe – szamba do gromadzenia odpadów bytowo-gospodarczych. Z tych względów powyższa wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 powołanej ustawy, który wprowadza istotne ograniczenia w zagospodarowywaniu przestrzeni pozbawionych planu miejscowego. Po pierwsze, przy ustalaniu warunków zabudowy obowiązuje tzw. zasada kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Po drugie, zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. W tym celu ustala się tzw. obszar analizowany. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei działka inwestora musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego uzbrojenie terenu. Dlatego też, podkreślił organ odwoławczy, w tej sprawie przeprowadzona została analiza funkcji i cech zabudowy terenu proponowanego do zainwestowania, jak i obszaru sąsiadującego z tym terenem. W wyniku tej analizy stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana na działce inwestora. Działki sąsiednie zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w tym przypadku remontu, przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego, istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, działka posiada dostęp do drogi publicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż grunt o pow. 200 m2 wyłączony jest z produkcji rolnej. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, bowiem w postępowaniu nie wykazano jej sprzeczności z innymi przepisami prawa. Ponadto dodał organ odwoławczy, także podniesiony przez skarżących w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów określających zasady usytuowania budynku nie zasługuje na uwzględnienie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przewiduje możliwość usytuowania budynku przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, tj. 4 m z otworami okiennymi, 3 m bez otworów okiennych od granicy działki, ze względu na rozmiary działki. W tej sprawie, ze względu na rozmiary działki nie jest możliwe zachowanie wymaganych odległości od granicy działki. Oznacza to, że zarzut skarżących, iż zamierzenie inwestycyjne polegające na remoncie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku jest próbą obejścia przepisów nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, stanowiące podstawę do uwzględnienia wniosku inwestora i wydania decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Sądu skarżąca K.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. W treści skargi podniosła naruszenie prawa materialnego przez organy prowadzące postępowanie. Po pierwsze, art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit.d oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Po drugie, art. 3 pkt 7a i pkt 8 oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a także art. 140 i nast. k.c. Ponadto skarżąca podniosła również naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a. Także uczestnik postępowania G.S. reprezentowany przez pełnomocnika procesowego poparł skargę K.S.. W piśmie procesowym dołączonym do akt sprawy podnosi także zarzut naruszenia materialnego prawa administracyjnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit.d oraz art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 2 pkt 12 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podnosi także, że zostały naruszone przepisy art. 3 pkt 7a i pkt 8 oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) oraz art. 140 i następnymi k.c. Z kolei zarzuca naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a. Z tych względów wnosi również o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]listopada 2005 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Budownictwa i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na wniosek H.Z., który wystąpił o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na: - remont, przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego drewnianego zlokalizowanego na działce Nr 99, położonej przy ul. [...] z wymianą ścian drewnianych na murowane, z poszerzeniem do granic działek Nr 98 i 100; - zmianę sposobu użytkowania (parter usługowy – zakład fryzjerski, strych nieużytkowy na poddasze mieszkalne); - infrastrukturę techniczną (przyłącza do sieci uzbrojenia miejskiego – wodociągowe i gazowe; - budowę zbiornika na nieczystości ciekłe – szamba do gromadzenia ścieków bytowo-gospodarczych; - przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego (wymiana ścian drewnianych na murowane, rozbudowa od strony zachodniej) zlokalizowanego na działce Nr 99 przy ul. [...]. Z tych względów zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie mające na celu potwierdzenie możliwości inwestowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. Stanowi o tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W szczególności § 3 nakazuje właściwemu organowi wyznaczenie – wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy– obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy będące w aktach sprawy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), przy czym część graficzna analizy sporządza się na kopiach mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (§ 9 ust. 3). Oznacza to, że organy administracji orzekały w oparciu o pełny materiał dowodowy, pozwalający ocenić zgodność inwestycji z przesłankami określonymi w powołanym przepisie ustawy. Dlatego też wbrew zarzutom ze skargi, nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czyli też przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym przypadku organ II instancji prawidłowo orzekł, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli na oznaczonym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi oczywiście żadnych praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich w świetle art. 63 ust. 2 tejże ustawy. Ponadto wydanie przedmiotowej decyzji jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy oraz uzyskania pozytywnego uzgodnienia jej odpowiednich elementów, co także wystąpiło w tej sprawie. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom ze skargi zostały spełnione wszystkie wymagania określone dyspozycją art. 61 ust. 1 omawianej ustawy. W szczególności, co także zostało prawidłowo ustalone w postępowaniu dowodowym w tej sprawie, nie zostały naruszone zasady ogólne kpa, tj. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) czy też zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8) oraz prawidłowo ustalono stan faktyczny w tej sprawie. Wynika z niego jednoznacznie, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej, sąsiednie działki są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w tym przypadku remontu, przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego i gospodarczego. Ponadto istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, zaś ten obszar nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ grunt o pow. 200 m2 wyłączony jest z produkcji rolnej. Także brak jest przesłanek do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z przepisami odrębnymi w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też brak jest podstaw do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy w świetle dyspozycji art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tejże ustawy. Natomiast co do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - Sąd uznał je za nieuzasadnione. Decyzja zawiera bowiem zapis, że projekt budowlany powinien spełniać warunki techniczne określone w tym rozporządzeniu, w tym także dotyczące usytuowania budynku w granicy. Dlatego też prawidłowo właściwy organ wydał przedmiotową decyzję ustalającą warunki zabudowy, ponieważ wnioskowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, którymi są: - uzależnienie możliwości zabudowy od zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedzkiej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, - wykazanie się przez inwestora dostępem działki do drogi publicznej (bezpośredniego lub pośredniego przez drogę wewnętrzną oraz inną drogę, do korzystania z której inwestor posiada tytuł prawny), - istnienie lub zaprojektowanie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, - stwierdzenie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto należy stwierdzić, że adresat decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, ponieważ będzie to badane dopiero na etapie ubiegania się inwestora o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Należy bowiem podkreślić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji projektowanej inwestycji. Do tego bowiem konieczne będzie nie tylko prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lecz także realizacja innych wymagań przewidzianych w cyt. ustawie – Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd podziela dotychczasowe poglądy doktryny np. wyrażone w komentarzu pt. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 513-516. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.