II SA/Lu 261/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi F. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], ustalające dla F. H. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, celem zalegalizowania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości nr geod. [...], położonej w Ł., gmina S. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł., zrealizowanej samowolnie przez F. H. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] organ I instancji – działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane –wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowej rozbudowie oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. określonych dokumentów, celem dokonania legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu. Termin wykonania powyższego obowiązku był następnie na prośbę inwestora dwukrotnie zmieniany przez organ I instancji, kolejno postanowieniami z dnia [...] stycznia 2011 r. i z dnia [...] lipca 2011 r. Ostatecznie został on wyznaczony na dzień 15 lipca 2011 r. Po przedłożeniu przez inwestora żądanej dokumentacji organ I instancji stwierdził, iż nie w pełni odpowiada wymogom określonym w przepisach ustawy Prawo budowlane i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonych dokumentów w terminie do dnia 30 listopada 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił dla F. H. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, celem zalegalizowania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości Ł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż obowiązek nałożony na inwestora postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2011 r. został przez niego ostatecznie wykonany w dniu 30 listopada 2011 r. W takiej sytuacji – w myśl art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego – przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienia robót budowlanych, koniecznym było ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, którą – jak wskazał organ – strona winna uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, bowiem w razie jej nieuiszczenia w terminie, zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowej samowoli budowlanej. F. H. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, w którym domagał się jego uchylenia oraz zwolnienia go od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty. Stwierdził, iż jest ona bezzasadna, bowiem "obiekty o tak małej powierzchni rzeczywiście nie wymagają pozwolenia, a jedynie zgłoszenia", a ponadto wysokość ustalonej opłaty wielokrotnie przewyższa wartość jego inwestycji. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. – zaskarżonym w niniejszej sprawie – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż wydanie postanowienia ustalającego dla F. H. wysokość opłaty legalizacyjnej uzasadnione jest treścią przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo (zgodnie z art. 59f ust. 1 w zw. z 49 ust. 2 Prawa budowlanego) określił wysokość przedmiotowej opłaty. Jednocześnie organ II instancji uznał za bezzasadne zarzuty zażalenia. Wskazał, iż F. H. dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego, która w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego traktowana jest jako budowa takiego budynku. Budowa budynku mieszkalnego nie jest zaś zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie F. H. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz umorzenie postępowania. [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] zarzucił naruszenie: - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zrealizowany przez niego obiekt stanowi rozbudowę budynku mieszkalnego, podczas gdy skarżący "w rzeczywistości wybudował przybudówkę wiatrołapu i łazienki"; - art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego "poprzez przyjęcie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, co skutkuje naliczeniem opłaty legalizacyjnej". W ocenie skarżącego ustalona wysokość opłaty jest wygórowana i narusza zasady współżycia społecznego, a ponadto - w jego sytuacji - jest rujnująca. Wskazał, iż przed realizacją przedmiotowej inwestycji zasięgał opinii urzędników Urzędu Gminy S., którzy poinformowali go, iż planowana "dobudówka" nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. W pierwszym rzędzie podnieść należy, iż – wbrew zarzutom skargi – organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, uznając, iż stanowiły one rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. Z akt sprawy wynika bowiem, iż wykonane przez F. H. prace polegały na całkowitym rozebraniu starej drewnianej przybudówki o wymiarach zewnętrznych 3,7 m x 2,0 m, umiejscowionej od południowej strony budynku mieszkalnego i dobudowaniu w jej miejsce nowej części przedmiotowego budynku, w której znajduje się pokój i przedpokój. Zrealizowany obiekt posiada wymiary 8,5 m x 3,4 m. Jego ściany zewnętrzne zostały wykonane z bloczków z betonu komórkowego o grubości 24 cm, a następnie ocieplone styropianem, zaś dach o konstrukcji drewnianej został pokryty eternitem falistym. Z powyższych ustaleń bezspornie wynika, iż zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły rozbudowę zajmowanego przez niego budynku mieszkalnego. Rozbudowa zaś - w myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Pr. bud. - kwalifikowana jest jako budowa obiektu budowlanego. Wypada wprawdzie zauważyć, iż w miejscu powstałego obiektu istniała już wcześniej drewniana przybudówka, jednak przed przystąpieniem do realizacji spornej inwestycji, została ona całkowicie rozebrana przez skarżącego. Ponadto jej wymiary były znacznie mniejsze od powstałej w jej miejscu części budynku mieszkalnego, przez co należy przyjąć, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane doprowadziły do powiększenia powierzchni jego budynku mieszkalnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, iż rozbudowa jest właśnie powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Tak więc rozbudowa - w przypadku budynku - będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras, zaś owo powiększenie stanowi część tego obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/08). Skoro zatem organy słusznie przyjęły, iż zrealizowane przez skarżącego roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego, to również stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowe roboty winny być poprzedzona uzyskaniem pozwoleniem na budowę, należy konsekwentnie uznać za prawidłowe. Obowiązek ten wynikał bowiem z dyspozycji art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 i art. 30 ust. 1 Pr bud., które to przepisy nie wyłączają budowy (rozbudowy) budynku mieszkalnego jednorodzinnego spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w tym nie przewidują możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji jedynie w oparciu o dokonanie zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno - budowlanego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżący – przystępując do realizacji przedmiotowego obiektu – nie dysponował pozwoleniem na jego budowę, a zatem obiekt ten stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Pr. bud. Mając na uwadze możliwość dokonania legalizacji przedmiotowej samowoli, organ nadzoru budowlanego I instancji zasadnie wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r., którym wstrzymał roboty budowlane przy tym obiekcie oraz zobowiązał skarżącego do przedstawienia określonych dokumentów we wskazanym terminie. Zasadne było również – wobec stwierdzenia, iż przedłożona przez skarżącego dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w przepisach ustawy Pr. bud. – wydanie w dniu [...] sierpnia 2011 r. kolejnego postanowienia, którym wezwano inwestora do uzupełnienia przedmiotowej dokumentacji, wyznaczając w tym celu kolejny termin. Skarżący ostatecznie przedłożył w ustalonym przez organ terminie wszystkie wymagane do legalizacji wykonanych robót budowlanych dokumenty. Należy wyjaśnić, iż dokonanie tej czynności – stosownie do art. 48 ust. 5 Pr. bud. – było równoznaczne ze złożeniem przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego – w myśl art. 49 ust. 1 Pr. bud. – był zobligowany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Ustalenie tejże opłaty stanowi bowiem bezpośrednią konsekwencję stwierdzenia samowoli budowlanej i spełnienia przez inwestora określonych przepisami warunków jej legalizacji. Zgodnie z art. 49 ust. 2 Pr. bud. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pr. bud., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie zaś do treści art. 59f ust. 1 Pr. bud., kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2), zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 3). Zgodnie z powołanym załącznikiem do ustawy, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2,0, natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Opłata legalizacyjna w kwocie 50.000 zł określona została zatem przez organ I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo, jako iloczyn pięćdziesięciokrotnie podwyższonej stawki opłaty – 50 x 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) – 2,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, w ocenie którego wysokość ustalonej opłaty jest wygórowana i – w jego sytuacji – rujnująca, należy wyjaśnić, iż przepisy ustawy Pr. bud. nie dają organom nadzoru budowlanego kompetencji do miarkowania kwoty opłaty legalizacyjnej w zależności statusu społecznego i majątkowego sprawców samowoli budowlanej. Argumenty skarżącego, odnoszące się do jego trudnej sytuacji osobistej i majątkowej nie mogły mieć zatem wpływu na wysokość ustalonej opłaty, przez co nie dowodzą one nielegalności działania organów nadzoru budowlanego w przedmiocie określenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Bez znaczenia dla wymiaru opłaty legalizacyjnej pozostaje również stopień winy sprawcy samowoli budowlanej. W związku z tym zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi nie mogą przynieść wyjaśnienia skarżącego, który w toku postępowania podnosił, iż został wprowadzony w błąd co do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę będącego przedmiotem sprawy obiektu. Należy podkreślić, iż organy nadzoru budowlanego, ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej, nie dysponują uznaniem administracyjnym. Przeciwnie, postanowienia wydawane na podstawie art. 49 ust. 2 Pr. bud. mają charakter związany. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], jak również utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla F. H., nie naruszają przepisów prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również uchybienia w niniejszej sprawie przez organy administracji przepisom postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skargę należało oddalić. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).