II SA/Lu 262/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi L. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych, prowadzonych na terenie Gminy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE W dniu [...] r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych, prowadzonych na terenie Gminy J. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. W dniu [...] r. L. K. – po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa - złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że jako osoba prowadząca przedszkole niepubliczne w Gminie J. i korzystająca z dotacji udzielanych przez Gminę J. skarży powyższą uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi. Ponadto, mając na uwadze postanowienia § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia [...] r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz to, że zaskarżona uchwała nie uchyla obowiązującej innej uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zaskarżonej uchwale zarzuca przede wszystkim naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. Z art. 18 ust. 2 pkt 12 i 15, art. 30 ust. 2, art. 31 oraz art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nadającym brzmienie par. 6 ust. 1 uchwały. W ocenie strony skarżącej zestawienie brzmienia art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, nie daje podstaw do twierdzenia, że rada gminy lub wójt gminy może powierzyć innej gminie obliczanie wysokości dotacji należnych niepublicznym jednostkom oświatowym lub też stanowiła ustawowe upoważnienie do ustanowienia tego prawa. Informacja z Gminy [...], przekazywana do Gminy J. określa kwotę wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolu publicznym/przedszkolach publicznych, a Gmina J. nie posiada sposobu kalkulacji tych wydatków. W rzeczywistości, to Gmina [...] obliczając te wydatki (planowane w różnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej i dzielone na przedszkole/przedszkola według przyjętych przez siebie zasad) ustala wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych w Gminie J.. Strona zwróciła uwagę, że nawet gdyby taką możliwość miała, to ustalenie w uchwale, że dotacja obliczana jest na podstawie informacji z Gminy [...] wymagałaby zawarcia porozumienia z Gminą [...]. Gminy J. i [...] takiego porozumienia nie zawarły, o ile przepisy prawa zezwalałyby na zawarcie porozumienia w sprawie powierzenia zadania polegającego na obliczaniu dotacji dla przedszkoli niepublicznych w Gminie J. przez Gminę [...], co faktycznie ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednostronne powierzenie przez Radę Gminy zadań Gminy J. G. [...], dokonane zostało więc z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym, i w sposób istotny narusza kompetencje rady gminy wywiedzione z treści art. 18 ust. 2 pkt 15. Strona ponadto podniosła, że z praktycznej działalności Gminy J. w tym zakresie wynika, że informacje przekazywane przez Gminę [...], począwszy od lutego 2012 r., dotyczą nie tylko wydatków bieżących jedynego samodzielnego Przedszkola Publicznego w [...] działającego na terenie Gminy [...], lecz również przedszkoli działających w ramach zespołów szkół. Rodzi to istotne problemy z związane z kalkulacją wydatków tych ostatnich, jak i udzielanych informacji w zakresie metodologii ich podziału. Gmina J. odsyła zainteresowane podmioty, do której występowano o udzielenie informacji o sposobie kalkulacji dotacji dla przedszkoli niepublicznych, do Gminy [...] twierdząc, że kalkulacji takich nie posiada. Gmina [...] nie potrafi natomiast wskazać z jakich powodów np. do kalkulacji wydatków bieżących Gminnego Ośrodka Administracyjnego Szkół w [...] przypadających na poszczególne przedszkola i zespoły - począwszy od 2013 r. stosowany jest podział według liczby uczniów szkół i przedszkoli, a nie np. według liczby nauczycieli (etaty kalkulacyjne czy rzeczywiste) czy też ich wynagrodzeń. Ta sama uwaga dotyczy innych wydatków bieżących ponoszonych przez poszczególne zespoły na działające w ich ramach przedszkola, funkcjonujące w tym samym obiekcie. W. sposobów kalkulacji, nie oddających nawet w przybliżony sposób wydatków bieżących przedszkoli działających w ramach zespołów szkół może świadczyć o tym, że wolą ustawodawcy było określenie wydatków bieżących będących podstawą obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych, w gminie, w której nie funkcjonuje przedszkole publiczne, na podstawie wydatków bieżących wskazanego przez radę gminy samodzielnego przedszkola publicznego, będącego jednostką budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Skarżący wskazał, że abstrakcyjność i ewentualna metodologia jaka może być zastosowana w podjętej przez Radę Gminy uchwały nie pozwala zatem na określenie, czy faktycznie kwota przyznanej przedszkolu niepublicznemu w Gminie J. stanowi w rzeczywistości 75% wydatków bieżących ponoszonych przez Gminę [...] na funkcjonowanie przedszkola publicznego. Tym samym postanowienia par. 2 ust. 1 i 2 uchwały naruszają art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Poza tym strona zwróciła uwagę, że par. 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza art. 90 ust. 2b i 2d ww. ustawy, bowiem brak jest podstaw, aby w przypadku zmiany w budżecie gminy wysokości planowanych wydatków bieżących ponoszonych na funkcjonowanie przedszkoli gminnych/przedszkola publicznego, zmianę tę uwzględnić dopiero w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dokonano zmian budżetowych. Za sprzeczne z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty skarżący także uznał par. 8 ust. 7 uchwały, który odnosi do kwestii sporządzania kontrolerowi, który może wystąpić do organu prowadzącego kontrolowany podmiot, obliczeń i zestawień w zakresie wykorzystania dotacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zarzutów skargi wskazał, że niewątpliwie należy zwrócić uwagę na zasadę prawną, jedną z reguł kolizyjnych: Lex posterior derogat legi priori (łac. akt późniejszy uchyla moc obowiązującą aktu wcześniejszego) oznaczającą że: prawo ustanowione później (pochodzące z aktów prawnych o tej samej mocy i o tym samym zakresie) należy stosować przed prawem ustanowionym wcześniej. Zatem brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności wcześniejszej uchwały. Ponadto organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 12 i 15, art. 30 ust. 2, art. 31, art. 39 ust. 1 oraz art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nadającym brzmienie § 6 ust. 1 uchwały. Zgodnie bowiem z treścią tego postanowienia: "(...) Miesięczna kwota dotacji obliczana jest na podstawie informacji z Gminy [...] o wysokości stawki na dziecko określonej w § 2 oraz informacji, o której mowa w § 5 ust. 1 i wypłacana na wskazany rachunek bankowy placówki w terminie 7 dni od dnia złożenia informacji". Organ wskazał, że przez "informację z Gminy [...] o wysokości stawki na dziecko określonej w § 2" rozumieć należy informację z Gminy [...] określoną w § 2, która jest podstawą do ustalenia wysokości dotacji. Zatem rozważania skarżącego o powierzeniu innej gminie obliczania dotacji należnych niepublicznym jednostkom oświatowym jak również o ustawowym upoważnieniu do ustanowienia tego prawa, są pozbawione jakichkolwiek podstaw. Całkowicie niezrozumiałe jest więc twierdzenie skarżącego, iż ustalenie w uchwale, że dotacja obliczana jest na podstawie informacji z Gminy [...] wymagałaby zawarcia porozumienia z Gminą [...]. Z tych samych względów nieporozumieniem jest również wniosek, iż powierzenie przez Radę Gminy zadań polegających na obliczaniu dotacji dla przedszkoli niepublicznych w Gminie J., Gminie [...], dokonane zostało z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 12 oraz pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy bowiem podejmując przedmiotową uchwałę nie powierzyła Gminie [...] zadań polegających na obliczaniu dotacji dla przedszkoli niepublicznych w Gminie J.. Organ wskazał, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia § 2 ust. 1 i 2 uchwały, który - w ocenie strony - narusza art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Brak jest bowiem uzasadnienia dla wniosku skarżącego, iż wolą ustawodawcy było określenie wydatków bieżących wskazanego przez radę gminy samodzielnego przedszkola publicznego, będącego jednostką budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Istotnym jest, że pojęcie "tego samego typu i rodzaju" zostało wprowadzone w ustawie w odniesieniu do szkół, brak natomiast takiego rozróżnienia w przypadku przedszkoli. Mimo tego, zgodnie ze stanowiskiem MEN z dnia [...] r. ([...]), przyjęto założenie, że podstawą ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli nie powinny być wydatki bieżące przewidywane w budżecie gminy na prowadzenie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Jako odrębne rodzaje rozróżniono więc przedszkola i oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych. W związku z powyższym przyjęto, że podstawą dotacji udzielanej przedszkolom niepublicznym - są wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, a w przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Ponadto organ wskazał, że podane przez radę gminy przedszkole, którego wydatki bieżące należy brać pod uwagę w przypadku, gdy na terenie gminy nie ma przedszkola publicznego, wykracza poza kompetencje rady gminy na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Kompetencje rady gminy na podstawie art. 90 ust. 4 uso nie obejmują możliwości ustalania lub doprecyzowania ustawowo określonych podstaw dotacji. Z tych względów nie można również zaakceptować poglądu skarżącego, iż abstrakcyjność i ewentualna metodologia jaka może być zastosowana w podjętej przez Radę Gminy uchwale, nie pozwala na określenie, czy faktycznie kwota przyznanej przedszkolu niepublicznemu stanowi faktycznie 75% wydatków bieżących ponoszonych przez Gminę [...] na funkcjonowanie przedszkoli publicznych. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, iż § 3 ust. 1 uchwały jest sprzeczny z art. 90 ust. 2b i 2d ustawy. Nieuprawnione jest bowiem twierdzenie, że brak jest podstaw, aby w przypadku zmiany w budżecie gminy wysokości planowanych wydatków bieżących ponoszonych na funkcjonowanie przedszkoli, zmianę uwzględniać w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dokonano zmian budżetowych. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy takie wnioski nie wynikają z przywołanych przepisów. Zwłaszcza, że zgodnie z § 7 ust. 5 uchwały, ustalona na podstawie rocznego rozliczenia dotacji, o którym mowa w ust. 4, kwota zobowiązania organu dotującego z tytułu wyrównania dotacji należnej za poprzedni rok budżetowy przekazywana jest na rachunek bankowy placówki w terminie do 31 stycznia następnego roku budżetowego. W kwestii zarzutu, iż § 8 ust. 7 uchwały jest sprzeczny z art. 90 ust. 3f uso, wskazano, że też jest bezzasadny. Art. 90 ust. 3f u.s.o. określa wyłącznie ustawowe uprawnienia podmiotów kontrolujących. W ramach delegacji ustawowej dopuszczalne jest natomiast określenie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Umożliwienie żądania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. Wobec tego organ uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1, § 6 ust. 1, § 8 ust. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legitymacji skargowej skarżącego. Jej skarga została wniesiona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała reguluje zagadnienie udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych na terenie Gminy J.. Skarżący prowadzi w Gminie J. przedszkole niepubliczne, będące beneficjentem dotacji z budżetu Gminy. Skarżący jest więc podmiotem, którego interesy prawne lub uprawnienia mogły zostać naruszone przedmiotową uchwałą. Uznać zatem należy, że skarżący ma legitymację skargową do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 dalej powołana jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanym przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądowym za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M.Stahl, Z.Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. [...] Terytorialny 2001, z.1-2.). W judykaturze za istotne naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu uznaje się takiego rodzaju naruszenie prawa jak, podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK [...]), stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie, orgaz wynika wprost z treści tego przepisu. W sprawie niniejszej żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie występuje. Uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych, prowadzonych na terenie Gminy J. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji podjęta została na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia [...] r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nazywanej dalej u.s.o. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II GSK [...], publ. CBOSA). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt IIGSK [...], publ. Lex nr 1768752). Poza sporem pozostaje okoliczność, że na terenie Gminy J. nie ma przedszkola prowadzonego przez gminę. W tej sytuacji, zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty podstawą do uchylenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych prowadzonych na terenie gminy są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. W świetle powyższych okoliczności zarzutu skargi dotyczące nieważności § 2 pkt 1 i 2, § 3 pkt 1, § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały skoro odnoszą się one do najbliższej gminy określonej w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Zapis art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty nie wymagał zatem zawarcie porozumienia z Gminą [...], a jedynie uzyskania z tej gminy informacji, o której mowa w jego treści. Informacja ta stanowi podstawę dla organów Gminy J. do podejmowania czynności opisanych w zaskarżonej uchwale. W ocenie Sądu zapis § 8 ust. 7 zaskarżonej uchwały w żadnym stopniu nie narusza przepisów prawa, w szczególności art. 90 ust. 4 u.s.o. Dla podmiotów dokonujących kontroli ustawodawca w art. 90 ust. 3f u.s.o. zagwarantował podstawowe uprawnienia polegające na prawie wstępu do szkół i wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania. Jednocześnie jak to wcześniej podkreślono upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i zakresu kontroli. Gdyby więc kontrola miała się ograniczać do prawa wejścia do szkoły i wglądu do prowadzonej dokumentacji to upoważnienie do ustalenia trybu (sposobu) byłoby zbędne i bezużyteczne. Umożliwienie żądania przedłożenia pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń, niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji oraz zestawień i obliczeń dokonanych na dokumentach pozwala na rzetelne i jak najbardziej właściwe odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II GSK [...], publ. CBOSA). Zasadnie również organ wskazał, że zgodnie z regułą kolizyjną lex posterior derogat legi priori poprzednia uchwała Nr [...] dotycząca ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych, prowadzonych na terenie Gminy J. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji utraciła moc w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Nr [...]. W treści zaskarżonej uchwały sąd nie dostrzegł także innych unormowań mogących skutkować stwierdzeniem jej nieważności, dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.