II SA/Lu 263/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. C., H. C., J. C., T. C., R. H., W. H., H. L. i Z.S. na decyzje Wojewody z dnia [...[ r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] marca 2010 r. orzekającą o zwrocie na rzecz K. C., H. C., J. C., T. C., R. H., W. H., H. L. i Z. S. projektowanej działki nr 4/1, o powierzchni 0,4027 ha, położonej przy ulicy K. w L. oraz odmawiającą zwrotu działki nr 14/11, o powierzchni 0,2021 ha, stanowiącej część ulicy K. w L.. Jednocześnie decyzją tą organ zobowiązał ww. do zwrotu kwoty pobranego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej na dzień orzeczenia o zwrocie nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu w łącznej wysokości 87.489,72 złotych. Na powyższą decyzję K. C., H. C., J. C., T. C., R. H, W. H., H. L. i Z. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. w części zobowiązującej ich do zwrotu na rzecz Gminy Lublin kwoty 78.600,00 złotych z tytułu zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości. W ich ocenie organ błędnie, za podstawę ustalenia wartości nieruchomości z daty wywłaszczenia przyjął operat szacunkowy z dnia 21 stycznia 2010 r., zamiast operatu z dnia 27 listopada 2009 r. Skargę na decyzję Wojewody wniosła także Gmina L. podważając rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr 4/1. Zdaniem Gminy orzeczona do zwrotu działka, na której zrealizowano stadion K.S. "B.i" wraz z otaczającą go roślinnością, została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia i stanowi część infrastruktury osiedla mieszkaniowego, służącej także mieszkańcom osiedla. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/10 oddalił skargę Gminy L. oraz uwzględnił skargę K. C., H. C., J. C., T. C., R. H., W. H., H. L. i Z. S. uchylając decyzję Wojewody w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 31 marca 2010 r., w zakresie pkt VI tejże decyzji, tj. co do kwoty 78.600,00 złotych. Zdaniem Sądu sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy z dnia 21 stycznia 2010 r. uniemożliwia sprawdzenie, na jakich przesłankach biegły oparł swoje wyliczenia, a w konsekwencji uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości rozumowania biegłego. Jak podniósł Sąd w operacie tym biegły wyjaśnił, że wartość nieruchomości w dacie jej zwrotu stanowi sumę wartości gruntu, wynoszącej 567.800,00 zł i wartości jego części składowych, wynoszącej łącznie 78.600,00 zł, przy czym operat ten nie zawiera tabeli ilustrującej sposób obliczenia wartości odtworzeniowej składników budowlanych, wynoszącej 78.600,00 zł, na której istnienie wskazywał biegły. W tej sytuacji - w ocenie Sądu - nie można prześledzić toku rozumowania rzeczoznawcy majątkowego w części dotyczącej ustalenia wartości wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w dacie jej zwrotu, a w konsekwencji niemożliwe jest również dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w tym zakresie. Konkludując, Sąd nakazał organowi odwoławczemu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonanie ponownej oceny operatu szacunkowego, po jego uzupełnieniu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda Lubelski (za pośrednictwem organu pierwszej instancji) wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu o brakującą tabelę, co biegły rzeczoznawca uczynił wskazując jednocześnie, iż tabela ta została sporządzona wraz z operatem jednakże na skutek przeoczenia nie została do niego dołączona. Następnie Wojewoda wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 21 stycznia 2010 r. W odpowiedzi na powyższe autorka operatu powołując się na zapisy umowy, będącej podstawą sporządzenia przedmiotowej wyceny, poinformowała, iż nie może dokonać żądanej aktualizacji bowiem okres w jakim autor operatu jest zobowiązany do jego aktualizacji wynosi 18 miesięcy, który to upłynął 21 lipca 2011 r. W tej sytuacji Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2012 r.. uchylił decyzję Starosty z dnia [...] marca 2010 r. w zakresie pkt VI tejże decyzji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego brak możliwości dokonania aktualizacji operatu szacunkowego z dnia 21 stycznia 2010 r. oznacza konieczność sporządzenia nowej wyceny składników budowlanych znajdujących się na zwróconej działce nr 4/1. Przeprowadzenie natomiast nowego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy przez organ odwoławczy, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, poprzez brak oceny tak istotnego dowodu przez organy obu instancji, jak też brak możliwości wypowiedzi stron odnośnie stanowiska organów. W tych okolicznościach zdaniem Wojewody należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z decyzją tą nie zgodzili się K. C., H. C., J. C., T. C., R. H., W. H., H. L. i Z. S., którzy reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego K. B., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz. Zakwestionowanej decyzji zarzucili: 1) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez nie wypełnienie wskazań zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/10; 2) naruszenie art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie w całości wszystkich okoliczności sprawy; 3) naruszenie 138 § 2 k.p.a. polegające na nie wskazaniu organowi pierwszej instancji kierunków dalszego postępowania gwarantujących szybkie załatwienie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia winna być określona według kryteriów takich samych jak przy wycenie terenów pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, a nie pod obiekty i urządzenia sportowe. Wojewoda w ogóle nie zajął stanowiska w tym zakresie. Ponadto ich zdaniem zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Dlatego też niedopuszczalne jest sumowanie wartości wszystkich po kolei napotkanych na terenie obiektów i urządzeń i powiększenie o sumę tych nakładów wartości nieruchomości, na której obiekty i urządzenia te się znajdują. Wokół tego zagadnienia koncentrują się główne zarzuty stawiane przez skarżących w toku całego postępowania. Ich zdaniem gdyby nawet uznać za trafne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, to nie wiadomo, w jakim kierunku miałby ten organ zmierzać i jakie czynności przedsiębrać w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nie zasadna. W przedmiotowej sprawie, w świetle opisanego wyżej stanu faktycznego, Sąd nie znajduje podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, a tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada jedynie czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (vide: wyrok NSA z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 789/08). Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie samej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Trzeba jednak pamiętać, iż zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy ma ograniczone możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowanie dowodowego. Jego zakres nie może bowiem obejmować postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Konkludując powyższe rozważania teoretyczne wskazać także należy, iż decyzja oparta o art. 138 § 2 k.p.a. nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież - co należy podkreślić - jest uzależniony od ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Mianowicie w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne dotyczące decyzji Starosty Lubelskiego jakie zaistniały w toku postępowania i które dostrzegł organ odwoławczy, nie mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym. Działanie takie pozostawałoby bowiem w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. i wykraczało poza zakres regulacji art. 136 k.p.a. Głównym zarzutem skarżącego pod adresem kwestionowanej decyzji, wyłaniającym się zarówno ze skargi jak i z pism procesowych jest bezpodstawne, w ocenie skarżących, zwiększenie podlegającej zwrotowi na rzecz Gminy Lublin kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o wartość działań podjętych na nieruchomości po dniu wywłaszczenia. Konfrontując powyższy zarzut z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącą podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, uznać należało go za chybiony. Organ odwoławczy ani nie rozważał tego aspektu sprawy, ani nie zajął w tym zakresie stanowiska. Tym samym organ odwoławczy nie przesądził o wyniku przyszłego postępowania, tym samym zarzuty skarżących w tym zakresie uznać należało za przedwczesne. Dopiero po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji rozstrzygającej w tym zakresie strona będzie uprawniona do podważania wyrażonego stanowiska za pomocą przysługujących jej środków prawnych. Nietrafny jest również zarzut nie wskazania przez Wojewodę kierunku postępowania w omawianym zakresie. Wskazać bowiem należy, że art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględnienie zatem tego zarzutu skarżących prowadziłoby w konsekwencji do takiego stanu, co jak wskazano jest niedopuszczalne. Również sąd administracyjny nie może udzielać w tym zakresie wiążących dla organu wskazówek, co do wykładni przepisów prawa materialnego. Sądowa kontrola decyzji sprowadza się do ich oceny pod względem zgodności z prawem i nie może polegać na zastępowaniu przez sąd organów w ocenie możliwości zastosowania i wykładni prawa. Sąd obowiązany jest jedynie wytknąć błąd w wykładni, który prowadzi do zajęcia stanowiska niezgodnego z prawem. Skoro zatem w sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie zajął stanowiska w podważanym przez skarżących zakresie (do czego jak wskazano był uprawniony) oderwane od przedmiotu rozstrzygnięcia są twierdzenia i wnioski dotyczące wykładni przepisów zobowiązujących skarżących do zwrotu nakładów poczynionych na zwróconej im nieruchomości. Nie można również pominąć, iż organ odwoławczy uchylając decyzję w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez sporządzenie operatu szacunkowego związany był wytycznymi i oceną prawną Sądu zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/10. Sąd odnosząc się wówczas do kwestii zwrotu nakładów poczynionych na zwracanej działce w żaden sposób nie zakwestionował tego obowiązku jako istniejącego po stronie podmiotów, na rzecz których dokonywany jest zwrot. Rozstrzygnięcie Sądu uchylające zaskarżoną decyzję w części dotyczącej tego obowiązku nie wynikało z uwagi na brak podstaw prawnych do nałożenia na skarżących obowiązku zwrotu tych nakładów, lecz z powodu dostrzeżonych uchybień jakie zawierał w tym zakresie sporządzony - również na okoliczność określenia wartości tych nakładów - operat szacunkowy. Oznacza to, że dokonywana obecnie kontrola legalności zaskarżonej decyzji musi zostać dokonana w kontekście przedstawionej przez Sąd wykładni prawa oraz wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe uregulowanie oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97, LEX nr 47275). Należy również wskazać, iż w myśl utrwalonego orzecznictwa wyłączenie omawianego związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06, LEX nr 325365). W niniejszej sprawie, żadna ze wskazanych sytuacji nie miała jednak miejsca. Nie może zatem budzić zastrzeżeń, iż organ odwoławczy, wykonując wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku obowiązany był do uzupełnienia sporządzonego operatu szacunkowego o tabelę zawierającą sposób obliczenia wartości odtworzeniowej składników budowlanych. Ustalenie natomiast, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy wobec upływu terminu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stracił wartość dowodową, której nie można usunąć w trybie jego aktualizacji dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu 21 stycznia 2010 r., zatem w myśl przywołanego art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł być wykorzystany w celu ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość najpóźniej do dnia 21 stycznia 2011 r. w przypadku jeśli nie wystąpiły zmiany, o których mowa w tym przepisie. Wydanie decyzji po tej dacie wymagało dokonania przez autora operatu jego aktualizacji przez umieszczenie stosownej klauzuli w tym operacie. Jednakże w przedmiotowej sprawie aktualizacja taka nie mogła zostać dokonana, bowiem zgodnie z umową zawartą pomiędzy organem pierwszej instancji, a rzeczoznawcą majątkowym ostateczny termin dokonania aktualizacji minął z dniem 21 lipca 2011 r. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawiają natomiast wątpliwości, że jeżeli sporządzonego operatu szacunkowego nie można zaktualizować, to niezbędnym jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Notabene konkluzja ta zbieżna jest z żądaniem pełnomocnika skarżących, który już w piśmie z dnia 31 marca 2012 r. wskazywał na konieczność sporządzenia nowego operatu wobec upływu terminu z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega również wątpliwości, że sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania. Uzasadnia to konieczność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., II OSK 1753/06, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. I OSK 226/10). Skoro tak, to rację ma Wojewoda, iż z uwagi na utratę ważności operatu szacunkowego i brak możliwości jego aktualizacji sprawa musi ponownie trafić do organu pierwszej instancji. Postępowanie w tym zakresie nie mogło bowiem być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.