II SA/Lu 264/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 16 stycznia 2023 r., znak: IF-VII.7840.2.50.2022.RW w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z 29 września 2022 r. A. D. (dalej: "skarżący" lub "strona") zwrócił się do Starosty Łukowskiego o wydanie decyzji w sprawie niezbędności wejścia na teren działki nr ewid. [...] położonej w Z., gm. Ł., w celu wykonania wskazanych przez niego robót przy budynkach oraz ogrodzeniu zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. Ł. Organ I instancji postanowieniem z 11 października 2022 r., zobowiązał stronę do uzupełnienia wniosku oraz przedłożenia następujących dokumentów: 1) mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 z zaznaczeniem obiektu, w którym planowane są roboty budowlane; 2) rysunku wraz z opisem wskazującego konkretny fragment nieruchomości podlegającej zajęciu poprzez określenie: szerokości, długości, powierzchni i innych danych umożliwiających jednoznaczną lokalizację wnioskowanych prac; 3) szczegółowego opisu robót budowlanych, które mają być wykonane; 4) potwierdzenia posiadanego przez wnioskodawcę uprawnienia do wykonania robót budowlanych, tj. pozwolenia na budowę, skutecznego zgłoszenia bądź decyzji nakazowej wydanej przez organ nadzoru budowlanego. 5) określenia konkretnego terminu, w którym miałyby zostać wykonywane przedmiotowe roboty budowlane.  Decyzją z 10 listopada 2022 r. Starosta Łukowskie odmówił wydania decyzji w sprawie stwierdzenia niezbędności wejścia na teren wskazanej nieruchomości, z uwagi na niespełnienie obowiązków wynikających z ww. postanowienia. Jak wskazał wnioskodawca nie przedłożył: mapy sytuacyjno-wysokościowej z oznaczeniem obiektów objętych planowanymi pracami, rysunku wraz z opisem wskazującym konkretny fragment nieruchomości podlegającej zajęciu, potwierdzenia dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania prac remontowych przegród zewnętrznych budynku oraz nie określił konkretnego terminu wykonania przedmiotowych robót. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie podnosząc zarzut naruszenia: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegający na zaniechaniu przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; zaniechaniu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i naruszenie zasady bezstronności i proporcjonalności; - art. 2 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych zawierającego definicję robót budowlanych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opisane przez inwestora prace należało zakwalifikować jako prace budowlane, podczas gdy planowane prace będą miały charakter konserwatorski,; - art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji przyjęciu, iż czynności zaplanowane przez inwestora stanowią remont, co wymaga pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia w sytuacji, gdy prace opisane we wniosku mają na celu konserwację istniejących obiektów; - art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu przez organ, iż w niniejszej sprawie nie został wykazany element niezbędności, o którym mowa w ww. przepisie w sytuacji, gdy inwestor wykazał, że uniemożliwienie mu wykonania prac doprowadzi do niszczenia jego konstytucyjnie chronionego prawa własności odnoszącego się do obiektów stanowiących jego własność. Wojewoda Lubelski, decyzją z 16 stycznia 2023 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Łukowskiego. W jej uzasadnieniu podniósł, że rozpatrując wniosek na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, organ obowiązany jest ustalić czy wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki określone w art. 47 ust. 1. Wydanie przez organ zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości prowadzi bowiem do ograniczenia prawa własności w postaci upoważnienia innej niż właściciel osoby do korzystania z jego nieruchomości Z tego względu organ I instancji zasadnie zażądał od inwestora przedłożenia dokumentów, które pozwoliłyby na ocenę zasadności orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Ten bowiem do wniosku dołączył mało czytelne rysunki poglądowe, nie zaznaczając obiektów, w których planowane są roboty budowlane czy konserwacyjne. Nie wskazał też konkretnego fragmentu nieruchomości podlegającej zajęciu (szerokości, długości, powierzchni i innych danych umożliwiających jednoznaczną lokalizację wnioskowanych prac). Wniosek nie zawiera również szczegółowego opisu robót, które mają być wykonane w ramach korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Ponadto dodał, że warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie. Na gruncie niniejszego postępowania niezbędne zatem było potwierdzenie usytuowania inwestowanych budynków względem granic działki. Tej okoliczności, nie można było ustalić na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów. Podkreślił, że przedmiotowe zezwolenie dotyczy jedynie robót, które mają być wykonane legalnie. Organ przed jego wydaniem musi więc zbadać, czy planowane roboty budowlane są legalne. W sprawie nie zostało natomiast wykazane przez stronę, że zaplanowane przez nią prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Zdaniem Wojewody do wydania decyzji niezbędne jest ustalenie, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela działki sąsiedniej, a starania te okazały się bezskuteczne. Zadaniem inwestora jest zatem udowodnienie, że w przedmiotowej sprawie prowadzone były między właścicielami sąsiadujących nieruchomości rokowania, które to nie doprowadziły do uzgodnień między nimi. Okoliczność ta, winna być udokumentowana w sposób niebudzący wątpliwości. Analiza akt postępowania nie pozwala natomiast na rozstrzygnięcie tej kwestii. W tych okolicznościach – zdaniem Wojewody - nie było możliwości oceny, czy spełnione zostały przesłanki z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, warunkujące wydanie wnioskowanej decyzji. Skarżący zakwestionował powyższą decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi pism na okoliczność braku uzyskania zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że wbrew twierdzeniom organów złożył wszystkie wymagane dokumenty, a te żądane przez Starostę Łukowskiego nie zostały wymienione w art. 47 Prawa budowlanego jako niezbędnik do wydania pozytywnej opinii. Niezależnie od powyższego - w odpowiedzi na wezwanie - złożył dokumenty w postaci mapy i inne dokumenty którymi dysponował, do czego organy się nie odniosły. Organy pominęły całkowicie okoliczność, iż skarżący termin rozpoczęcia prac chciał dobrowolnie ustalić z sąsiadami. Ponadto, we wniosku wprost wyjaśnił, że planowane przez niego prace będą miały charakter konserwacyjny mający na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji budynków i ogrodzenia. Starosta Łukowski nie pokusił się natomiast o przeprowadzenie choćby wizji lokalnej, która pozwoliła by na właściwe zakwalifikowanie planowanych prac. Organ nie jest przy tym władny ani do kwestionowania rodzaju planowanych robót budowlanych, ani analizowania czy istnieje potrzeba ich przeprowadzenia. Kończąc podniósł, że w swoim wniosku informował, że pisemnie wzywał właścicieli działki sąsiedniej do wyrażenia zgody na wejście na jej teren czy to w celu podcięcia drzew czy też wykonania prac konserwacyjnych, co pozostało bez żadnej odpowiedzi, o czym świadczą dołączone do skargi pisma. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód uzupełniający z dołączonych do skargi pism. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "P.p.s.a."), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddana ocenie decyzja nie narusza prawa. Mianowicie, jak zdają się dostrzegać obie strony postępowania, instytucja pozwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej określona w art. 47 Prawa budowlanego ma charakter szczególny. Już samo to winno budzić w organach ją stosujących obowiązek należytej ostrożności w jej stosowaniu i dokładności wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia na tej podstawie. Charakter ten wynika przede wszystkim z tego, że wydanie przez organ przedmiotowej zgody prowadzi w istocie do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z jego nieruchomości w drodze decyzji. Bez znaczenia przy tym jest, iż odbywa się to w określonym czasie i z zastrzeżeniem obowiązku naprawienia szkody powstałej w wyniku korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W świetle prawidłowo przywołanej przez organy regulacji art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ rozważając dopuszczalność wydania decyzji stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - zobowiązany jest do zbadania: czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych oraz czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne. W konsekwencji, dopiero łączne spełnienie obu warunków umożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji z zakreśleniem czasowych ram wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Jeżeli jeden z warunków nie zostanie spełniony, organ powinien wydać decyzję odmowną. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do kwestionowania ani rodzaju planowanych robót budowlanych ani potrzeby ich przeprowadzenia. Co do pierwszej przesłanki, to nie może budzić wątpliwości, iż warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekt, na którym mają być wykonane prace, znajduje się na granicy działki lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie. Chodzi więc wyłącznie o sytuację, gdy nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. Z kolei co do drugiej, powszechnie uznaje się, że już tylko wysłanie listu do właściciela nieruchomości sąsiedniej z prośbą o wyrażenie zgody na czynności w ramach art. 47 Prawa budowlanego spełnia warunek podjęcia przez inwestora starań warunkujących wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Wystarczająca jest więc sama próba uzyskania takiej zgody. Mając na uwadze powyższe, organ musi posiadać szczegółową wiedzę na temat wszystkich wskazanych wyżej okoliczności. Wniosek skarżącego nie przedstawiał natomiast tego typu informacji. Mianowicie, z jego treści wynikała jedynie chęć przeprowadzenia bliżej nieokreślonych prac na bliżej nieokreślonych konkretnie budynkach. Wniosek nie wskazywała również daty przeprowadzenia tych prac oraz informacji wskazujących na brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na teren jego działki celem ich przeprowadzenia. Z wniosku skarżącego wynika jedynie zamiar wykonania prac konserwacyjnych budynku gospodarczego, dwóch budynków garażowych oraz wymiany pokrycia dachowego na budynku stodoły oraz szczytu, jak również konserwacji ogrodzenia z siatki. Do wniosku dołączono mało czytelne rysunki poglądowe, nie zaznaczając obiektów na których planowane są roboty budowlane czy konserwacyjne. Skarżący nie wskazał też konkretnego fragmentu nieruchomości podlegającej zajęciu (szerokości, długości, powierzchni i innych danych umożliwiających jednoznaczną lokalizację wnioskowanych prac). Wniosek nie zawierał również szczegółowego opisu robót, które mają być wykonane w ramach korzystania z sąsiedniej nieruchomości i dokumentów z których wynikałby brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na jej czasowe zajęcie celem wykonania tych prac. Oczywistym zatem jest, że organ I instancji nie miał możliwości oceny, czy spełnione zostały przesłanki z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd w pełni zasadnie postanowieniem z 11 października 2022 r., zażądał od inwestora przedłożenia dokumentów i wyjaśnień, które w istocie pozwoliłyby na ocenę zasadności żądania. Wezwanie to nie przyniosło jednak zamierzonego skutku. Po pierwsze skarżący nie uszczegółowił zakresu prac planowanych do wykonania, nie złożył mapy z zaznaczonymi budynkami objętymi wnioskiem, nie zaznaczył tereny niezbędnego do ich wykonania i nie wskazał terminu oraz okresu przeprowadzenia prac. Co więcej, nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających okoliczność zwracania się do właściciela sąsiedniej działki o wyrażenie zgody na wejście na jej posesję, celem wykonania omawianych prac. Okoliczności tej nie potwierdzają również w żaden sposób dołączone do skargi pisma, których treść sąd analizował. Mianowicie żadne z nich nie zawiera dowodu doręczenia ich adresatowi i co więcej ich treść nie pokrywa się z zakresem prac objętych wnioskiem. Pismo z 20 grudnia 2019 r. dotyczy wyrażenia zgody na obcięcie gałęzi drzew (czynności takie nie są objęte przepisami Prawa budowlanego), a pismo z 8 października 2021 r. dotyczy wyłącznie naprawy rabatki i pomalowania ogrodzenia. Pisma te nie stanowią zatem właściwego wypełnienia warunku przeprowadzenia rokowań przed wystąpieniem z wnioskiem. Już tylko z tego względu zasadnym było wydanie decyzji odmownej. Brak porozumienia stron w zakresie możliwości wejścia na działkę celem wykonania określonych robót budowlanych powinien być bowiem jednoznacznie wykazany (udokumentowany) przez wnioskodawcę. W tych okolicznościach brak było podstaw do wydania pozytywnej decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Dla porządku wskazania natomiast wymaga, że Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających w sprawie, by warunkiem koniecznym wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, było dysponowanie przez wnioskodawcę pozwoleniem na budowę bądź dokonaniem zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Mianowicie, cytowany przepis mówi ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych. Nie podaje przy tym, czy mają to być tylko roboty budowlane wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zgłoszenia. Art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego posługuje się pojęciem "robót budowlanych", które zostało z kolei zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. I tak, ilekroć w ustawie mowa jest o robotach budowlanych, należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Nie wszystkie natomiast wymienione w tym przepisie roboty wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Istnieje bowiem grupa robót budowlanych nie objętych ani obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a pomimo to roboty te charakteryzuje przymiot legalności. Do takich robót budowlanych należy przykładowo zaliczyć prace remontowe, co nie oznacza, że prace te nie są traktowane jako roboty budowlane w rozumieniu przedmiotowej regulacji. Powyższe umożliwia zatem zastosowanie regulacji art. 47 Prawa budowlanego także w zakresie tych robót budowlanych, oczywiście o ile spełnione są także dalsze przesłanki. Te natomiast - jak wskazano - nie zostały spełnione. Powyższe nakazuje przyjąć, że brak jest podstaw do podzielenia zarzutu skargi, iż organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia zarówno braku działań celem uzyskania zgody na wejście w teren działki sąsiedniej, jak również niesprecyzowania rodzaju planowanych prac ze wskazaniem konkretnych budynków, obszaru niezbędnego do ich przeprowadzenia jak i terminu ich wykonania, upoważniało organ do wydania negatywnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe nakazywało więc przyjąć, że nieuzasadnione były również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Nadmienić przy tym należy, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącemu drogi w otrzymaniu wnioskowanej decyzji w przyszłości. Może on bowiem ponownie zwrócić się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, precyzując swój wniosek i przedkładając niezbędne dokumenty w tym dowody potwierdzające prowadzenie z właścicielem sąsiedniej nieruchomości rokowań, o jakich mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, które w rezultacie nie doprowadziły do uzyskania zgody na wejście na teren jego działki. Mając na uwadze przedstawione rozważania sąd oddalił skargę, za podstawę przyjmując art. 151 P.p.s.a.