II SA/Lu 265/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...]działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwaną dalej "kpa") po rozpatrzeniu wniosku .K.K. o wydanie A.W. nakazu zamurowania otworów okiennych odmówił nałożenia na A.W. obowiązku zamurowania dwóch otworów okiennych budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...]położonych we wsi L. gmina T., usytuowanych w ścianie szczytowej wyżej wymienionego budynku w odległości około 1 m od granicy działki nr [...] stanowiącej własność K.K. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podniósł, że opierając się na wyniku przeprowadzonych w dniu 13 lipca 2006 r. oględzin działek nr ewid. [...] i [...] oraz treści oświadczeń złożonych do protokołu tychże oględzin przez pełnomocnika A.W. Z.K. ustalił, iż budynek mieszkalny o wymiarach 9,5 m x 12,0 m usytuowany na działkach nr ewid[...] i [...], wybudowany w latach 1967 – 1968 zawierający w ścianie położonej w odległości około 1 m od granicy z działką nr [...] i 19,5 m od usytuowanego na działce nr ewid. [...]budynku mieszkalnego należącej do K.K. dwa otwory okienne został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wraz z dokumentacją budowy została zagubiona a sporne otwory okienne wykonane zostały w trakcie budowy zgodnie z projektem. Przyjmując, że budynek posadowiony na działkach nr ewid. [...] i [...] wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji uznał, że spełnia on wymogi techniczne obowiązującego w czasie jego budowy Zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Bud. Nr 10 z dnia 19 lipca 1966 r. ze zm.) a zwłaszcza wymogi przewidziane w § 20 ust. 2, § 20 ust. 8 pkt 3 i § 20 ust. 14 powołanego zarządzenia. K.K. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji żądając jej uchylenia. Decyzji tej zarzucił on, że jest wadliwa, gdyż w związku z tym, iż podczas oględzin nie były przeprowadzane żadne pomiary budynku, podane w niej wymiary nie zgadzają się z rzeczywistym stanem rzeczy. Autor odwołania podniósł również, że budynek mieszkalny wybudowany na działkach nr ewid. [...]i [...]wzniesiony został w wyniku samowoli budowlanej a oświadczenie pełnomocnika A.W. złożone do protokołu oględzin jakoby wybudowany był on na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wiarygodne, gdyż nie zostało poparte wskazaniem urzędu, który ją wydał. Po rozpoznaniu odwołania K.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że z akt administracyjnych organu I instancji nie wynika, aby wystąpił on do właściwych organów o wyjaśnienie sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wybudowanego na działkach nr ewid. [...] i [...]. Dlatego nie można bezspornie stwierdzić, że budynek ten jest wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach administracyjnych organu I instancji brak jest również dowodów dotyczących zabudowy działki nr ewid. [...], sąsiadującej z działkami nr ewid. [...] i [...], przez co nie można stwierdzić czy organ I instancji zasadnie przyjął, że budynek mieszkalny znajdujący się na działkach nr ewid. [...] i [...] spełnia wymogi warunków technicznych przewidziane w § 20 ust. 2, § 20 ust. 8 pkt 3 i § 20 ust. 14 Zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. Ponadto mimo tego, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., Nr [...] organ I instancji stwierdza, iż budynek znajdujący się na działkach nr ewid[...] i [...] usytuowany jest w odległości 19,5 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] to w protokole oględzin z dnia 13 lipca 2006 r. jak i w pozostałych aktach sprawy brak jest dowodu na potwierdzenie tej okoliczności. Z tych powodów organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji wydana została bez uprzedniego wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i tym samym bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, przez co narusza ona postanowienia art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa. Na decyzję organu odwoławczego skargę wniósł K.K. żądając zamurowania otworów okiennych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...] i [...] położnych w miejscowości L.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że budynek mieszkalny należący do A.W. położony we wsi L. gmina T. wybudowany został niezgodnie z przepisami prawa gdyż jego wzniesienie nie poprzedzono uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i wzniesiony został bez wymaganego projektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, przedmiotem działalności sądu administracyjnego jest kontrola aktów lub czynności z zakresu działalności organów administracji publicznej a nie merytoryczne rozstrzyganie sprawy załatwionej poddanym kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym aktem administracyjnym. Z tego względu nie należy do zakresu właściwości sądu administracyjnego zastępowanie organów administracji w rozstrzyganiu przez nie spraw administracyjnych, dlatego żądanie zgłoszone w skardze, aby w toku postępowania sądowoadministracyjnego wydano nakaz zamurowania otworów okiennych jako leżące poza właściwością sądu administracyjnego nie może być uwzględnione. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje wszystkie a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień organu odwoławczego w interpretacji prawa materialnego oraz w przestrzeganiu norm prawa procesowego. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie przyjął, że organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] r., Nr [...] z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa. Stosownie do unormowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych ma na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, iż obiekt budowlany nie spełnia wymogów przewidzianych prawem. Ustalenie w postępowaniu administracyjnym naruszenia przez obiekt budowlany wymogów przewidzianych prawem może nastąpić jedynie po wszechstronnym wyjaśnieniu przez właściwy organ administracji zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych sprawy. Przepis art. 7 kpa stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli statuuje między innymi zasadę prawdy obiektywnej. Z godnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Rozszerzenie zasady sformułowanej w art. 7 kpa następuje w art. 77 § 1 kpa stanowiącym, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisu art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji oparł decyzję Nr [...] jedynie na ustaleniach poczynionych w toku mających miejsce w dniu 13 lipca 2006 r. oględzin działek nr ewid. [...] [...] oraz treści oświadczeń złożonych do protokołu tychże oględzin przez pełnomocnika A.W.. Mimo tego, że pełnomocnik A.W. oświadczył do protokołu oględzin, że decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z dokumentacją budowlaną budynku została zagubiona, w związku z czym nie może on jej przedłożyć, a skarżący w piśmie, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 28 sierpnia 2006 r. poddaje w wątpliwość to, że budynek, w którym znajdują się sporne otwory okienne zbudowany był zgodnie z wymogami prawa, organ I instancji nie wystąpił do właściwych organów o wyjaśnienie, czy wydana została decyzja pozwalająca na budowę budynku mieszkalnego położonego na działkach nr ewid. [...] i [...]. Opierając się na tych samych oświadczeniach organ I instancji bez wcześniejszego ustalenia rodzaju i usytuowania względem budynku mieszkalnego leżącego na działkach nr ewid[...] i [...] zabudowy działki nr ewid. [...] przyjął, że skoro budynek mieszkalny znajdujący się na działkach nr ewid. [...] i [...] wzniesiony został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę to spełnia on wymogi obowiązującego w dacie jego budowy Zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji pojawia się odległość 19,5 m, która miałaby dzielić budynek mieszkalny położony na działkach nr ewid. [...] i [...] od budynku mieszkalnego wzniesionego na sąsiadującej z tymi działkami działce nr ewid. [...] jednak w materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji brak jest jakiegokolwiek śladu wskazującego jak ustalono tę odległość. Z tych powodów Sąd podziela zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji wydał decyzję Nr [...] bez wcześniejszego wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czym naruszył postanowienia art. 7 i 77 kpa. W ocenie Sądu trafna jest również ocena organu odwoławczego, wskazująca na naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 80 kpa. Stosownie do unormowania art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Unormowanie to nakłada na organ administracji obowiązek rozstrzygnięcia sprawy po przeprowadzeniu wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Przepis art. 80 kpa nakłada również na organ obowiązek dokonania oceny mocy i wiarygodności dowodów wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania ze sobą różnych dowodów i ustalenia przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności. Jako dowolne należy zaś traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Organ I instancji wydał decyzję Nr [...] nie wyjaśniwszy uprzednio czy w sprawie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę oraz nie ustalił, jakie jest wzajemnego położenia budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr ewid. [...]i [...]względem budynku mieszkalnego z działki nr ewid. [...]. Dlatego ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania decyzji przez organ I instancji uznać należy za dowolne a wydaną przezeń w niniejszej sprawie decyzję za opartą na nie udowodnionych okolicznościach faktycznych, co decyduje o tym, iż wydana została ona z naruszenie art. 80 kpa. Opisane powyżej uchybienia, których w postępowaniu dowodowym dopuścił się organa I instancji w świetle rozważań dotyczących stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane świadczą o tym, że organ ten nie tylko nie mógł odmówić nałożenia na A.W. obowiązku zamurowania dwu otworów okiennych budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...]i [...] ale także nie mógł wydać w sprawie jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie wyjaśnienie w toku administracyjnego postępowania pierwszoinstancyjnego okoliczności związanych z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie ustalenie usytuowania względem budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...]budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr [...] i [...] decyduje nie tylko o wadliwości pierwszoinstancyjnej decyzji wydanej w tym postępowaniu, ale i o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w znacznej części, co uzasadnia treść rozstrzygnięcia, które w rozpoznawanej sprawie wydał organ odwoławczy. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z wskazanymi wyżej przepisami prawa w kontekście poczynionych rozważań. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.