II SA/Lu 265/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 lutego 2024 r., znak: SKO.41/485/OS/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r., znak: MOPR.D-ŚS.460.23420.1.2023 Prezydent Miasta Lublin odmówił P. D. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzja doręczona została stronie w dniu 5 stycznia 2024 r. W piśmie datowanym na 29 grudnia 2023 r. (wpływ do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie w dniu 2 stycznia 2024 r.), P. D. wskazał, że dowiedział się o odmowie przyznania mu zasiłku i wyraził niezadowolenie z decyzji organu pierwszej instancji. Do odwołania dołączył orzeczenie ZUS, z którego wynika, że "inwalidztwo powstało w okresie od 20 września 1976 r. do 30 stycznia 1983 r." W jego ocenie informacja zawarta w orzeczeniu uzasadnia przyznanie mu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Pismo nadane zostało za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 29 grudnia 2023 r. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r., znak: SKO.41/485/OS/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W ocenie Kolegium jednym z warunków skutecznego wniesienia środka odwoławczego jest wniesienie go w terminie, który biegnie od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia stronie. Oznacza to, że niedopuszczalne jest zarówno wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, jak i przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia. Zatem dla skuteczności wniesionego odwołania kluczowe jest to, aby zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu i jednocześnie znalazł się w posiadaniu podmiotu uprawnionego do złożenia środka zaskarżenia w momencie jego wnoszenia (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15; wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 2289/17). Przedwczesność wniesienia odwołania zachodzi wówczas, gdy zaskarżany akt administracyjny w ogóle nie został jeszcze wydany lub też przed jego doręczeniem czy ogłoszeniem stronie postępowania, która wnosi środek zaskarżenia. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Z uwagi na fakt, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 7 grudnia 2023 r. została doręczona stronie w dniu 5 stycznia 2024 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 24), określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania biegł od dnia doręczenia decyzji, upłynął w dniu 19 stycznia 2024 r. Strona w tym okresie nie składała pism noszących cechy odwołania. W ustalonym stanie fatycznym odwołanie sporządzone przez stronę w dniu 29 grudnia 2023 r. zostało wniesione zanim decyzja weszła do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a., w związku z czym Kolegium obowiązane było stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę na postanowienie Kolegium wniósł P. D., podnosząc, że spełnia warunki uzasadniające przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Zaskarżone postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy, badając dopuszczalność środka zaskarżenia, nie może wejść w ocenę jego merytorycznej zasadności. Zaskarżone postanowienie Kolegium, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, ma charakter jedynie procesowy. Nie stanowi zatem merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że środek zaskarżenia nie może zostać rozpoznany. W niniejszej sprawie z uwagi na przyjęcie przez Kolegium, że czynność wniesienia odwołania nastąpiła przedwcześnie, odstąpiło ono od oceny decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego też ocena merytoryczna odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku pozostaje poza zakresem kognicji Sądu w niniejszym postępowaniu. Podstawą uznania przez Kolegium odwołania za niedopuszczalne jest fakt złożenia odwołania w dniu 29 grudnia 2023 r., tj. przed datą doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce 5 stycznia 2024 r. Jako podstawę prawną kontrolowanego postanowienia wskazano art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd nie podziela stanowiska, że złożenie środka zaskarżenia od decyzji przed datą jej doręczenia stronie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy strona zapoznała się z wydanym rozstrzygnięciem zanim jej to rozstrzygnięcie formalnie doręczono. Jak wynika z treści odwołania oraz z akt administracyjnych sprawy, skarżący zapoznał się z tymi aktami, w tym z treścią zaskarżonej decyzji z 7 grudnia 2023 r. zanim ta decyzja została mu doręczona za pośrednictwem operatora pocztowego i dostrzegł, że "w aktach sprawy znalazł się nieczytelny dokument, źle wykonana odbitka kserograficzna z dokumentu ZUS z 1991 r.", co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Z odwołania z 29 grudnia 2023 r. wynika, że znana mu była treść decyzji organu pierwszej instancji z 7 grudnia 2023 r. ("Dnia 20 listopada 2023 r. wystąpiłem z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Otrzymałem odmowę"; k. 4 akt organu pierwszej instancji). W ocenie Sądu nie można pominąć, że przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji i postanowień) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego środka zaskarżenia od wydanego rozstrzygnięcia. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ponadto, w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Z regulacji tych daje się zatem wyprowadzić wniosek, że strona ma prawo co do zasady do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś przesłanki ograniczające to prawo należy interpretować ściśle. W judykaturze wskazuje się, że zachowanie sformalizowanego trybu dokonywania doręczeń przewidzianego w przepisach proceduralnych bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 sierpnia 2019 r., II SA/Po 360/19). W wyroku z 30 maja 2019 r., II OSK 1320/18 NSA wskazał, że brak jest przesłanek uzasadniających "przedwczesność" wniesienia odwołania przez stronę, której decyzji nie doręczono zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną stronę czy organ. W takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z powodu jego "przedwczesnego" wniesienia. W piśmiennictwie również zwraca się uwagę, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2019). Jeżeli zatem strona zapoznała się z treścią decyzji, to "otworzyło" to dla niej możliwość jej zaskarżenia. Ponadto, jak wyjaśnił NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 4 grudnia 2003 r. (FPS 10/00, ONSA 2001/2/56), uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Należy mieć także na względzie, że data doręczenia decyzji stronie postępowania nie decyduje o wydaniu (istnieniu) tej decyzji, ale rozstrzyga w związku z treścią art. 110 § 1 k.p.a. o momencie związania treścią decyzji organu, który ją wydał (por. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., I OSK 2162/21). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka zaskarżenia z uwagi na wejście aktu do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. (związanie aktem od chwili jego doręczenia) kluczowe jest, że treść wydanego rozstrzygnięcia zawartego w akcie administracyjnym znalazła się w świadomości strony. Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie na tle Kodeksu postępowania cywilnego trafnie przyjmuje się, że terminy do wnoszenia środków zaskarżania zaliczane są powszechnie do grupy terminów maksymalnych, co skutkuje tym, że czynność prawna musi być dokonana przed ich upływem pod rygorem nieskuteczności. W tej materii ustawodawca polski przyjął model austriacki (podobnie jak w procedurze administracyjnej). Jeśli strona dowiedziała się o treści rozstrzygnięcia przed jego oficjalnym doręczeniem i przed takim oficjalnym doręczeniem wniosła od tego rozstrzygnięcia środek zaskarżenia, to takie wniesienie środka zaskarżenia jest skuteczne (por. uzasadnienie uchwały SN z 2 grudnia 2003 r., III CZP 90/03, OSNC 2005/2/21; uchwała SN z 5 maja 1988 r., III CZP 29/88, OSNC 1989/10/151 z glosą B. Bladowskiego, OSP 1989/5/114; orzeczenia SN z: 23 sierpnia 1934 r., C I 1071/34, Zb. Urz. 1935, poz. 42; 31 maja 1935 r., C I 2958/34, Zb. Urz. 1935, poz. 467; wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., I OSK 1506/19; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., I OZ 1207/19). Ten pogląd ma również zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne, jak również okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazuje, że dzień doręczenia decyzji stronie przez operatora pocztowego nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny dopuszczalności wniesienia odwołania w sytuacji, gdy przed jego wniesieniem strona zapoznała się z treścią decyzji, co w niniejszej sprawie bezspornie nastąpiło (zob. także: wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2022 r., II SA/Łd 465/22, wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r., I SA/Gl 784/23, wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., I OSK 1506/19). Zatem w sytuacji wcześniejszego zapoznania się przez skarżącego z treścią decyzji z 7 grudnia 2023 r. skarżący mógł wnieść odwołanie zanim formalnie doręczono mu decyzję za pośrednictwem operatora pocztowego. Późniejsze doręczenie decyzji za pośrednictwem operatora pocztowego nie powinno skutkować stwierdzeniem, że skarżący przedwcześnie wniósł środek zaskarżenia. W istocie bowiem termin dla dokonania tej czynności rozpoczął się wcześniej i został przez skarżącego zachowany. Zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego, skoro skarżący zapoznał się z jej treścią i mógł sformułować w stosunku do niej zarzuty. Jako nadmiernie formalne należy zatem traktować podejście, które w tych konkretnych okolicznościach pozbawiłoby stronę uprawnienia do złożenia środka zaskarżenia z tego tylko powodu, że wniosła ten środek przed formalnym odebraniem decyzji. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 110 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7 (zasadę prawdy obiektywnej), art. 8 (zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) oraz art. 9 k.p.a. (zasadę informowania stron). Wskazane wyżej uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. zamknęło bowiem skarżącemu możliwość merytorycznego zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości wydanego względem niego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium, związane oceną prawną Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a., rozpozna odwołanie skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie.