II SA/Lu 266/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w obiekcie budowlanym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...] wydanym na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 kpa i art.80 ust.2 pkt 2 oraz art.83 ust.2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156 poz.1118 z 2006r. ze zm Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] S.A. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak: [...], wymierzające karę w wysokości 18000 złotych z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości T. gm. D. budynku administracyjno-socjalnego. Organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 59g i art. 59f ust. 1-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola wykazała trzy rodzaje nieprawidłowości: 1) zmianę usytuowania budynku w stosunku do projektu zagospodarowania działki - zgodnie z tym projektem, przedmiotowy budynek miał być usytuowany w odległości 15,00m od drogi dojazdowej oraz w odległości 25,00m od istniejącego na ww. działce obiektu (oznaczonego na planie sytuacyjnym numerem 2), tymczasem odległości te uległy zmianie (odległość od drogi dojazdowej wynosi 18,75m, a od istniejącego obiektu - 23,50m). 2) w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym: zmianę kubatury poprzez zwiększenie wysokości ścianki kolankowej lukarny nad wejściem głównym do h=2,50m oraz wykonanie dodatkowej lukarny w połaci dachowej od strony wschodniej, 3) w zakresie elementów wyposażenia budowlanoinstalacyjnego - brak wentylacji w ścianach zewnętrznych, brak wywiewek dachowych, niewykonanie przewodów wentylacyjno-spalinowych (komina) zgodnie z projektem budowlanym Na postanowienie wniosła zażalenie spółka [...] S.A. kwestionując zasadność wymierzenia kary i wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, a zwłaszcza art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, a także art. 59 f ust. 1 i 5, art. 59 a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wyjaśnił, że ustalenie przez organ nadzoru budowlanego kary z tytułu stwierdzenia niezgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki (art. 59 a ust. 2 pkt 1), z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie zmiany charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 59 a ust. 2 pkt 2 lit. a) oraz zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art.59 a ust. 2 pkt 2 lit. e) jest obowiązkiem wynikającym z ustawy - Prawo budowlane. Kara za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa wart. 59a ust. 2 stanowi - w świetle przepisu art. 59 f - iloczyn stawki opłaty (s) - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego określonego według załącznika do ustawy Prawo budowlane (k) - 12 (dla kategorii XVI - do której zalicza się obiekty biurowe) i współczynnika wielkości obiektu określonego także według załącznika do ustawy - Prawo budowlane (w) - 1,0 (dla obiektu zaliczonego do kategorii XVI, posiadającego kubaturę: S 2500m3). Jednocześnie w przypadku nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi wówczas suma tak obliczonych kar (art. 59f ust. 5) . Stwierdzenie zatem przez PINB nieprawidłowości wynikających z art. 59a ust. 2 pkt 1, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a oraz z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e obligowało ten organ do wymierzenia kary stanowiącej sumę trzech kar. Skargę do sądu administracyjnego wniosła spółka [...] SA domagając się uchylenia decyzji organów administracyjnych obu instancji ewentualnie umorzenia postępowania. Skarżąca zarzuciła decyzjom naruszenie przepisów art. 7, art. 10 w zw. z art. 136, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, a także art. 59 f ust. 1 i 5, art. 59 a ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej w świetle art. 59 f ustawy – Prawo budowlane podlegają ukaraniu tylko takie nieprawidłowości, które stanowią niekorzystne odstępstwa od zasad, przepisów, norm. Natomiast każde poprawienie funkcjonalności i użyteczności budynku nawet niezgodne z projektem budowlanym nie stanowi nieprawidłowości w rozumieniu tego przepisu. Skarżąca podniosła, że dokonane przez nią zmiany służyły jedynie poprawieniu funkcjonalności budynku, wobec tego nie mogą być potraktowane jako nieprawidłowości. Poza tym, w jej ocenie - warunkiem wymierzenia kary jest, by odstępstwa powodowały konieczność uzyskania zmiany pozwolenia na budowę, tj. by miały charakter istotny. W szczególności nie można uznać za istotne odstępstwo zmianę usytuowania obiektu w stosunku do projektu w zakresie odległości od drogi dojazdowej (z 15 m na 18,75m) i od istniejącego budynku ( z 25m na 23 m), ponieważ są to niewielkie różnice. Poza tym w aktach sprawy brak jest szkicu sytuacyjnego, na którym naniesiony by były odległości rzeczywiste i projektowane. Również podniesienie ściany kolankowej do wysokości 2,5m i wykonanie dodatkowej lukerny nie zmieniły istotnych parametrów technicznych budynku i jego kubatury, a z kolei zmiany dokonane w zakresie instalacji wentylacyjnej ulepszyły ją znacznie w stosunku do instalacji zatwierdzonej w projekcie. Skarżąca zarzuciła również ograniczenie postępowania dowodowego do oględzin budynku bez udziału świadków znających przebieg budowy oraz biegłych specjalistów, którzy mogliby się wypowiedzieć co do tego czy wykonane zmiany mają charakter istotny i niekorzystny, a w konsekwencji czy była podstawa wymierzenia kary na podstawie art. 59f Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła także, że organ przy ustalaniu wysokości kary wadliwie zinterpretował określenie "za każdą stwierdzoną nieprawidłowość", które – jej zdaniem - należy rozumieć jako nieprawidłowość za poszczególną kategorię, a zatem w razie stwierdzenia kilku nieprawidłowości wymienionych w art. 59a ust.2 pkt 2 lit. a-f należałoby wymierzyć jedną karę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa, a stosownie do treści art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) tylko w takim zakresie możliwa jest sądowa kontrola. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145§1 pkt 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku administracyjno-socjalnego na działce nr ewid. [...] w m. T., realizowanego w oparciu o decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...]., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W świetle art. 57 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156 poz.1118) wniosek ten stanowił wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. (art. 59a ust. 1) Zakres kontroli, do której w tej sytuacji organ jest zobowiązany określa ściśle art. 59 a ust. 2 ustawy jako sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie: a)charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; b)wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c)geometrii dachu ( kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d)wykonania urządzeń budowlanych, e)zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f)zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich-w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3)wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4)w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych-wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5)uporządkowania terenu budowy. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w powyższym zakresie organ wymierza karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość, a wymierzoną karę stanowi suma tak obliczonych kar. (art. 59 f ust. 1 i 5). Przepis ten ma charakter bezwzględny zarówno co do zasady, jak i wysokości kary, co oznacza że organ w razie stwierdzenia we wskazanym w ustawie zakresie nieprawidłowości ma obowiązek wymierzyć grzywnę w ustawowej wysokości i nie może od tego obowiązku odstąpić, choćby nawet uzasadniały to względy społeczne. Wbrew zarzutom skargi znowelizowany z dniem 16 kwietnia 2004r. przepis art. 59 f przewiduje wymierzenie kary za nieprawidłowości, którymi są jakiekolwiek odstępstwa stwierdzone w zakresach określonych w art. 59 a ust. 2 pkt 1-5 i nie muszą być one istotne (jak przed nowelizacją) ani tym bardziej niekorzystne w stosunku do obowiązujących norm. Ratio legis cyt. przepisu stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia samowoli budowlanej, która polega nie tylko na prowadzeniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, ale również na zrealizowaniu budowy niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Tylko bowiem właściwy organ architektoniczno-budowlany upoważniony jest do kontroli i oceny projektu budowlanego i przyjętych w nim rozwiązań technicznych, dlatego już na etapie realizowania projektu inwestor nie może samodzielnie dokonywać w nim zmian, choćby nawet były korzystniejsze w stosunku do przyjętych w zatwierdzonym projekcie. Ustawa- Prawo budowlane dopuszcza możliwość odstępstw od zatwierdzonego projektu, ale z zachowaniem odpowiedniego trybu administracyjnego (art. 36a ust. 1 i 6), którego skarżąca nie zachowała. Z powyższych względów zarzuty skarżącej, iż zmienione odległości od drogi dojazdowej i sąsiedniego budynku są niewielkie, a wykonanie dodatkowej lukarny nie stanowi zmiany istotnych parametrów technicznych budynku i jego kubatury oraz, że zmiany dokonane w zakresie instalacji wentylacyjnej ulepszyły ją znacznie w stosunku do instalacji zatwierdzonej w projekcie nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy administracyjne dokonując w dniu 29 listopada 2006r. kontroli nie naruszyły obowiązujących przepisów postępowania. Skarżąca została prawidłowo powiadomiona o jej terminie, a następnie uczestniczyła w niej, mając prawo składania wyjaśnień. Mimo to sporządzony protokół podpisała bez uwag, co wskazuje, że zaakceptowała stwierdzone w nim nieprawidłowości. W tej sytuacji organ nie miał obowiązku prowadzenia dalszego postępowania dowodowego (z zeznań świadków czy opinii biegłych), tym bardziej, że stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości (również w dokumentacji fotograficznej) mają charakter oczywisty i do ich ustalenia nie potrzeba wiadomości specjalnych. W ocenie Sądu organ nie naruszył również przepisu art. 59f ust. 5 ustawy- Prawo budowlane i prawidłowo wyliczył wysokość kary jako sumę trzech stwierdzonych nieprawidłowości, wypełniających hipotezy art. 59a ust. 2 pkt 1, 59 a ust. 2 pkt 2 lilt. a i art. 59 f ust. 2pkt 2 lit. e ustawy – Prawo budowlane. Skoro bowiem powołany przepis szczegółowo wskazuje zakresy nieprawidłowości dotyczące zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, to daje to organowi podstawę do wyliczenia osobnej kary za każdą stwierdzoną w tych poszczególnych zakresach niezgodność. Z powyższych względów Sąd stwierdzając, że zarzuty skargi są nieuzasadnione oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).