II SA/Lu 266/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 1 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. oddala wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania M. L. – na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako k.p.a.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. P., znak: [...] z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Podaniem z dnia [...] listopada 2016 r. (data wpływu) M. L. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie zasiłku stałego z pomocy społecznej w związku z zakończonym postępowaniem sądowym, w którym na mocy wyroku z dnia 30 września 2016 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym wnioskując o wypłatę tego świadczenia za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 30 września 2015 r. Wskazaną wyżej decyzją organ I instancji przyznał M. L. zasiłek stały z pomocy społecznej od 1 listopada 2016 r. w miesięcznej wysokości [...] zł, odmawiając przyznania tego świadczenia w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do 30 września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...]r. sygn. akt VII U [...] wnioskodawca został uznany za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres dwóch lat od 1 kwietnia 2010 r. do 1 kwietnia 2012 r. W kolejnym postępowaniu o ustalenie stopnia niepełnosprawności orzeczeniem z dnia 1 marca 2012 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. zaliczył go do osób niepełnosprawnych w stopniu lekkim. Od tego czasu M. L. korzystał z różnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych (zasiłków celowych, okresowych, gorącego posiłku), natomiast nie wnioskował o przyznanie zasiłku stałego toteż nie ma podstaw do przyznania mu świadczenia za okres pomiędzy kwietniem 2012 r. a wrześniem 2015 r. W odwołaniu od decyzji M. L. kwestionował odmowę przyznania zasiłku stałego w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do 30 września 2015 r. zarzucając decyzji naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 140). W postępowaniu odwoławczym Kolegium ustaliło, że przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych toczyło się postępowanie z wniosku M. L. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie niezdolności do pracy i prawo do renty socjalnej, toteż wezwało M. L. do poinformowania o zakończeniu postępowania sądowego i przedłożenia prawomocnego orzeczenia sądowego. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego L. - Zachód w L. [...] z dnia [...] r., sygn. akt VII U [...], z informacją, że postępowanie sądowe dotyczące prawa do renty socjalnej jest w toku. Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. organ I instancji przekazał do Kolegium kopie trzech decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. wydanych w dniu [...] r., a mianowicie decyzję nr [...] o przyznaniu skarżącemu renty rodzinnej od 1 grudnia 2015 r. do 30 listopada 2020 r., decyzję nr [...] o przyznaniu jednorazowego świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł oraz decyzję nr [...] o przyznaniu renty socjalnej od 1 czerwca 2016 r. do 30 listopada 2020 r. w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w L. [...] z dnia [...] r., sygn. akt VIII U [...] zmieniającym decyzję ZUS i ustalającym M. L. prawo do renty socjalnej na okres od dnia 1 czerwca 2016 r. do dnia 30 listopada 2020 r., a także przekazał kserokopię własnej decyzji Nr [...] wydanej w dniu [...] r. uchylającej - za zgodą strony - decyzję z dnia [...]. Nr [...], która stanowi przedmiot niniejszego postępowania odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego opisane okoliczności wskazują, że nastąpiła diametralna zmiana sytuacji faktycznej skarżącego wymagająca ponownego rozpatrzenia pod kątem uprawnień do zasiłku stałego, nie tylko w odniesieniu do stanu niepełnosprawności (niezdolności do pracy) M. L., ale też pod kątem spełnienia przez niego przesłanki dochodowej, ale także w kontekście ostatecznie zakończonego postępowania w sprawie zasiłku stałego. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. L.. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne, bezzasadne zastosowanie i uchylenie w całości przez organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P. w dniu [...] r., znak sprawy: [...], z przekazaniem temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że: 1/ brak było przesłanek do zastosowania w/w przepisu, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało, do naruszenia których konkretnie przepisów postępowania w postępowaniu przed organem I instancji miało dojść czy też jakich uchybień miał się dopuścić organ I instancji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. w sprawie o znaku: [...], 2/ nie pozostały w sprawie żadne kwestie wymagające wyjaśnienia, a tym bardziej takie, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., co w świetle art. 138 § 2 k.p.a. oraz ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), co wykluczało dopuszczalność wydania przez organ decyzji kasatoryjnej, tj. uchylenia w całości decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. P. w dniu [...] r., znak sprawy: [...] i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wymierzenie organowi na podstawie art. 151a § 1 zdanie 2 p.p.s.a grzywny wg uznania Sądu. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] r. w sprawie [...] został mu przyznany zasiłek stały od dnia 1 listopada 2016 r. w kwocie [...]zł miesięcznie (jednocześnie został objęty ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie pobierania w/w świadczenia) i odmówiono mu przyznania zasiłku stałego w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do 30 września 2015 r. Kolejno, w dniu [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od w/w decyzji, zaskarżając ją w części co do pkt 4 i zarzucając jej naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i wnosząc o zmianę decyzji organu I instancji w pkt 4 poprzez przyznanie zasiłku stałego za okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 września 2016 r. Zdaniem skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. się nie ziściły. Przede wszystkim, organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie wskazał, naruszenia których dokładnie przepisów postępowania miał się dopuścić organ I instancji, a nadto nie pozostały w sprawie żadne kwestie wymagające wyjaśnienia. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowe i literaturę przedmiotu wskazał, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji". W ocenie skarżącego, organ odwoławczy uchylił się od obowiązku rozpoznania sprawy w całokształcie. Dlatego też – jak wskazał – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.) i wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny w wysokości według uznania Sądu (na podstawie art. art. 151a § 1 zd. 2 p.p.s.a). W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powołanych powyżej przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając niniejszy sprzeciw uznał, że objęta sprzeciwem decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że decyzja organu I instancji Prezydenta Miasta B. P., znak: [...] z dnia [...] r. składała się z 4 punktów. W pierwszym (1) przyznano zasiłek stały od dnia 1 listopada 2016 r. w kwocie [...]zł miesięcznie, w drugim (2) wskazano, że wypłata będzie realizowana gotówką w kasie ośrodka, w trzecim (3) objęto skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie pobierania świadczenia, w czwartym (4) odmówiono przyznania zasiłku stałego w okresie od 1 kwietnia 2012 do 30 września 2015 r. Skarżący składając odwołanie od ww. decyzji, zaskarżył ją jedynie w pkt 4. Jednocześnie wskazać należy, że decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. Prezydent Miasta B. P. uchylił za zgodą stron decyzję z dnia 6 grudnia 2016 r., przyznającą zasiłek stały oraz opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne (bez wskazania, które z punktów decyzji z dnia 16 grudnia 2016 r. uchyla). Z sentencji zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości. Tymczasem w dacie orzekania przez organ odwoławczy decyzja z dnia 6 grudnia 2016 r. przyznająca zasiłek stały oraz nakazująca opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne została uchylona na podstawie art. 155 k.p.a. Uznać należy, że w obrocie prawnym pozostał jedynie pkt 4 decyzji z dnia 6 grudnia 2016 r. Za wadliwą należy uznać decyzję organu odwoławczego wobec niewyjaśnienia czy uchylenie dotyczy jedynie pkt 4 decyzji z dnia 6 grudnia 2016 r. bowiem o uchyleniu części decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 155 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wspomina w zaskarżonej decyzji, a ponadto uchyleniu jedynie pkt 4 przeczy sama sentencja decyzji. Wobec wskazanej powyżej wadliwości zachodzą wątpliwości co do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego nie wynika jakie czynności miałby dokonać organ I instancji i jakiego okresu dotyczącego uprawnień skarżącego dotyczy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny na podstawie art. 151a § 1 zd. 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Uchybienie organu nie wynikało bowiem z lekceważącego stosunku do sprawy, czy rażącego naruszenia przepisów prawa.