II SA/Lu 268/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi A.Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A.Ż. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 268/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., którą organ ten stwierdził, iż zaskarżona decyzja własna z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na ustalenie, iż w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, odmówił uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu 28 września 2006 r. A.Ż. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny zagospodarowania działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości Ł. oraz udzielającą P.O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, według projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty z dnia [...] r. Wnioskodawca zarzucił organowi, iż jako strona nie został poinformowany o wydaniu decyzji z dnia [...]r. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. wydaną w trybie wznowieniowym stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, odmówił jednak jej uchylenia, uznając, że w sprawie zachodzą warunki wymienione w art. 146 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, iż dalsza realizacja budowy w niniejszej sprawie nie narusza obowiązujących przepisów, w szczególności zaś przepisów techniczno-budowlanych. Pomimo zatem istnienia podstawy do wznowienia postępowania, tj. braku udziału A.Ż. w postępowaniu, zdaniem tego organu wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Odnosząc się do zarzutów A.Ż. dotyczących przebiegu granicy, organ odwoławczy stwierdził, iż nie mają one wpływu na wynik sprawy, gdyż w trybie wznowienia postępowania uwzględniać można tylko te okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji. Natomiast, jak podkreśla organ, inwentaryzacja geodezyjna wykonana w dniu 10 czerwca 2006 r. wskazuje na usytuowanie budynku w odległości 4,10 m od granicy z działką nr [...] a nie, jak twierdzi odwołujący, w odległości 3,80 m. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł A.Ż., domagając się zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że P.O. i R.O. realizują inwestycję na działce, rozgraniczonej przez R.O. Wskazał również, iż geodeta nieprawidłowo ustalił granicę działki, co w jego ocenie uniemożliwia kontynuowanie budowy przez inwestorów. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd administracyjny sprawując kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Niezależnie od zarzutów skargi stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa niniejsza rozpatrywana była przez organy administracji w trybie wznowienia postępowania. Skarżący domagał się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny zagospodarowania działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. oraz udzielającą P.O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, według projektu architektoniczno-budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Starosty z dnia [...] r. Jako podstawę wznowienia podał fakt, iż nie został poinformowany o wydaniu decyzji w tej sprawie, mimo iż jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Bezspornym jest, iż A.Ż. będący stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] r. nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, a tym samym spełniona została wskazana wyżej przesłanka wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. na wniosek skarżącego wznowione zostało postępowanie w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i wznowienie robót budowlanych. Organy obu instancji uznały jednak, iż brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] r., ponieważ zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że zastosowanie tego przepisu może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to zatem, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 666). Wskazuje się również, że ustalenie, czy decyzja, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania "odpowiada w swej istocie" dotychczasowej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Przegląd Sądowy 1994, nr 7-8, s. 159). W orzecznictwie sądowym stwierdza się natomiast, iż jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 90). Nadto wskazuje się, że rozstrzygnięcie przewidziane w powołanym przepisie art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji zaś, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSN 1995, Nr 11, poz. 127). Na organach administracji spoczywa zatem obowiązek przeprowadzenia szczególnie starannej oceny, czy istotnie w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 146 § 2 k.p.a., pozwalające na uznanie, że w sprawie zapaść mogłaby tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że rozpoznając sprawę w wyniku wznowienia postępowania organy administracji zobowiązane są – zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie jego oceny opartej o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dopiero wówczas będą mogły bowiem ocenić, czy w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Należy podkreślić, że stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ma bowiem obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie rozpoznały i nie rozstrzygnęły sprawy administracyjnej zgodnie z regułami wynikającymi z omówionych przepisów art. 7, 77 § 1 , 80, 136, 138 i 146 § 2 k.p.a., w szczególności nie dążyły do należytego wyjaśnienia, czy w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego rzeczywiście zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia 3 lipca 2006 r., czyli decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny zagospodarowania działki nr [...] Należy bowiem zauważyć, że decyzja ta zapadła w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (w dacie wszczęcia tego postępowania obowiązywał tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami; obecnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy prowadzenie przez P.O. robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze [...] we wsi Ł. Gm. Ł., z powodu istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego tego budynku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego inwestor nie przedłożył projektu budowlanego budynku, lecz projekt nazwany "projektem budowlanym zmiany zagospodarowania części działki nr [...], w Ł, Gm. Ł", zawierający jedynie projekt zamienny zagospodarowania części działki nr [...]. Tymczasem, jak wynika z przepisu art. 34 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać obowiązkowo: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m. in. określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe. Szczegółowo zakres i formę obu części projektu budowlanego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Organy administracji nie wyjaśniły jednak, dlaczego przedłożenie przez inwestora jedynie projektu zagospodarowania działki uznane zostało za wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Okoliczność ta miała istotne znaczenie i wymagała wyjaśnienia, ponieważ, jak wynika z projektu zamiennego zagospodarowania działki, zmienione zostało nie tylko usytuowanie budynku, lecz także kształt i wielkość tarasu (lub balkonu) znajdującego się od strony południowej tego budynku. Okoliczność ta uszła całkowicie uwadze zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, mimo iż w projekcie zagospodarowania działki kolorem czerwonym naniesiona została poprawka, wskazująca, iż zmianie uległ lub przynajmniej powinien ulec także projekt architektoniczno-budowlany budynku. Należy również zauważyć, że pomiary geodezyjne, dokonane po zmianie usytuowania budynku dotyczyły tylko bryły budynku, bez uwzględnienia tarasu, widocznego w projekcie zagospodarowania działki (por. k. 13 akt administracyjnych pierwszej instancji). Dla ustalenia odległości budynku od granicy z działką sąsiednią konieczne jest jednak dokonanie pomiarów od tej części budynku, która jest najdalej wysunięta w kierunku działki sąsiedniej. Wobec braku zamiennego projektu architektoniczno-budowlanego nie sposób przesądzić, czy zachowane zostały odległości wymagane przepisami. W tej sytuacji brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej. Ponadto, w decyzji z dnia [...] r. udzielono inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót według projektu architektoniczno-budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] r., podczas, gdy jak wskazano wyżej, w projekcie zamiennym zagospodarowania działki widoczne są zmiany projektowanej wielkości, kształtu i wejścia na taras. Kontynuowanie robót nie byłoby więc możliwe na podstawie poprzedniego, niezmienionego projektu architektoniczno-budowlanego budynku. Mimo braku dostatecznych ustaleń co do wskazanych istotnych okoliczności, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy. W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowi naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art.136 i 138 § 1 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy bez wyjaśnienia zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do wydania decyzji mimo nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zaskarżona decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla końcowego załatwienia sprawy konieczne jest także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji (art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Dokładnego wyjaśnienia wymagać będzie w szczególności wskazana wyżej wątpliwość co do wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. przez złożenie projektu zamiennego zagospodarowania działki, zamiast zamiennego projektu budowlanego. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie jest możliwa ocena, czy we wznowionym postępowaniu istniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zbadają wnikliwie, czy całokształt okoliczności faktycznych i prawnych tej sprawy pozwala na zastosowanie normy prawnej przewidzianej w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. Z tych względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 tej ustawy.