II SA/Lu 268/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy boiska piłkarskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 [...] v2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 [...] 2007 r. znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne "prowadzone w celu rozstrzygnięcia zasadności zarzutów M. K. dotyczących budowy boiska treningowego na działkach o nr ewidencyjnych 2274, 2285/6, 2285/8, 2285/10, 2285/12, 2286, 2287 i 2288 w Ł. jako bezprzedmiotowe i informującej o odstąpieniu od dalszych czynności administracyjnych" – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 kpa o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie budowy treningowego boiska piłkarskiego [...] Klubu Sportowego "a" Ł. w miejscowości Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylił decyzję organu drugiej instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wyrokiem z dnia 12 [...] 2006 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/06. Zgodnie z wymogiem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że inwestor – [...] Klub Sportowy "." Ł. wybudował treningowe boisko piłkarskie przy ul. [...] w Ł. wraz z przyłączami, na podstawie decyzji Starosty Ł. z dnia 25 maja 2005 r. znak: [...] zatwierdzającej projekty budowlane i udzielającej pozwolenia na budowę. Z decyzji tej wynika, że teren objęty zatwierdzonym projektem budowlanym, był uprzednio boiskiem o nawierzchni trawiastej ogrodzonym i częściowo zadrzewionym. Równolegle do północnej części boiska istniały trybuny trzyrzędowe, a wzdłuż północnej granicy opracowania przebiegała napowietrzna linia energetyczna niskiego napięcia. Wzdłuż północnej granicy działki (granicy z działką Nr 2289) istniał nasyp ze skały płonnej, wymagający zachowania szczególnej ostrożności podczas prac budowlanych, a w przypadku zagrożenia naruszenia skarpy projektant zalecał jej umocnienie geokratą lub zastosowanie podobnego rozwiązania. Budowa boiska o nawierzchni z trawy syntetycznej i uzbrojenie boiska w infrastrukturę wymagało rozebrania istniejących trybun, ogrodzenia, uporządkowania zieleni i przebudowy linii energetycznej. Powyższe wskazuje, że wał ziemny od strony działki Nr 2289 został wykonany wcześniej, niezależnie od budowy boiska prowadzonej w 2005 roku. Okoliczność tę potwierdzają również inne, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, a zwłaszcza: decyzja Burmistrza Miasta Ł. o ustaleniu lokalizacji boiska sportowego z dnia 30 grudnia 1994 r. znak: [...], mapa do celów projektowych zaktualizowana w październiku 1999 r., zaewidencjonowana pod Nr [...], na której naniesiono przebieg kanalizacji sanitarnej, pismo Klubu Sportowego "A" Ł. z dnia 26 września 2007 r. znak: [...], z którego wynika, że wał ziemny został wykonany w trakcie budowy w 1995 r. bez pozwolenia na budowę. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę boiska w dniu 25 maja 2005 r. spowodowało akceptację stanu istniejącego, a więc również wału ziemnego wzdłuż południowej granicy działki i umożliwiło zrealizowanie obiektu przewidzianego projektem budowlanym. Obiekt ten został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i udzielone zostało pozwolenie na jego użytkowanie decyzją PINB z dnia 22 września 2005 r. znak: [...]. W ocenie organu skarżącego zarzuty odwołania są nietrafne albowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Lu [...]/06. Decyzja o pozwoleniu na budowę, zgodnie z którą zrealizowano obiekt boiska, nadal pozostaje w obrocie prawnym. Organ nie mógł się ustosunkować do okoliczności braku spornego nasypu na mapie z dnia 25 kwietnia 2000 r. posiadanej przez M. K., bowiem nie dołączyła ona do odwołania mapy, ani też kopii planu wskazanego w punkcie 3 odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. K., domagając się uchylenia wydanych w spawie decyzji obu instancji. Zarzuciła w skardze, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 1 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Organ administracji w szczególności nie wyjaśnił z czyjej inicjatywy i przez kogo sporny nasyp został wykonany, zaniechał dotarcia do dokumentacji dowodzącej wyrażenia zgody przez babkę M. K. na powstanie nasypu. W ocenie skarżącej, w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane wobec zaistnienia samowoli budowlanej przy realizacji nasypu, bo późniejsza decyzja o pozwoleniu na budowę boiska nie może powodować "akceptacji stanu istniejącego". Skarżąca podniosła również zarzut nieodniesienia się do różnic w ukształtowaniu terenu widocznych na mapach, a także pominięcie kwestii zalewania przez wody opadowe jej nieruchomości. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisu art. 40 § 2 kpa przez nie doręczanie pism i decyzji ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi adwokatowi J. D. - K. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa jest bezzasadny w sytuacji, gdy M. K. nie ustanowiła w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem obowiązującego prawa. Należy przy tym zauważyć, że narusza ona prawo nie tylko z przyczyn podniesionych w skardze, a Sąd naruszenia te obowiązany jest wziąć pod uwag nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w świetle treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpoznanie merytoryczne sprawy w jej całokształcie i ponowne jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa normuje rozstrzygnięcia merytoryczne organu odwoławczego, które mogą być następujące: - po pierwsze zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, gdy organ odwoławczy uzna rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne za prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. W takim przypadku organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. - po drugie, niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji, gdy organ odwoławczy w ramach kompetencji merytoryczno-reformacyjnych oceni rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jako nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości. W takim przypadku, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Stanowisko organu odwoławczego wyrażone w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji wymaga należytego uzasadnienia, zgodnie z wymogami wyrażonymi w art. 107 § 1 i § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji z dnia 12 [...] 2007 r. rozstrzygała o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowania administracyjnego dotyczącego zarzutów w sprawie budowy boiska piłkarskiego [...]KS "A" w Ł. Organ odwoławczy, wskazując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł, na podstawie art. 105 § 1 kpa o umorzeniu postępowania w sprawie budowy boiska [...]KS "A" w Ł. Zaskarżona decyzja w swym uzasadnieniu w żaden sposób nie wyjaśnia, z jakich przyczyn organ odwoławczy uznał za celowe zastosowanie w rozpoznawanej spawie uprawnień reformacyjnych i na czym w istocie polega odmienność rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. W rzeczywistości rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania administracyjnego zostały bowiem zastąpione także rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania administracyjnego, ze wskazaniem na tę samą podstawę prawną, tj. art. 104 § 1 kpa, a zatem zaskarżona decyzja nie czyni zadość regulacji art. 138 § 1 pkt 2 kpa , na którą wskazuje w swej osnowie. Rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. , wydanym w sprawie II SA/Lu [...]/06 uchylił decyzje obu instancji umarzające postępowanie administracyjne w sprawie budowy boiska [...]KS "A" w Ł. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w jakim zakresie powinno być uzupełnione postępowanie dowodowe w sprawie i jakie konsekwencje prawne będą skutkować wyniki poczynionych ustaleń. Za niezbędne Sąd uznał ustalenie czasokresu wykonania nasypu ziemnego, a w szczególności wyjaśnienie, pod rządem przepisów, której ustawy Prawo budowlane (z dnia 24 października 1974 r. czy z dnia 7 lipca 1994 r.) ta budowla ziemna została wykonana i czy jej wykonanie nie naruszało obowiązujących przepisów. Sąd nakazał również wyjaśnienie przyczyn rozbieżności w przedstawianiu ukształtowania terenu na mapach oraz przeanalizowanie, czy sporny nasyp ziemny jest elementem inwestycji objętej projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę dnia 25 maja 2005 r. Zgodnie z art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zasadnym jest zarzut skargi, że nie wszystkie wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Lu [...]/06 zostały przez organy administracji orzekające w sprawie wykonane. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne w danej sprawie ciąży obowiązek zebrania, wszechstronnego przeanalizowania i oceny materiału dowodowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc ponownie postępowanie w niniejszej sprawie, po uchyleniu przez Sąd decyzji obu instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po otrzymaniu wyroku z uzasadnieniem skierował on w dniu 5 marca 2007 r. pismo do Starostwa Powiatowego w Ł., w którym zwrócił się z prośbą "o wnikliwe zbadanie okoliczności zawartych w wykładni załączonej kserokopii wyroku, zmierzających do ustalenia możliwości wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę boiska treningowego z dnia 25 maja 2005 r." (k. 74 akt I instancji). Takie zlecanie prowadzenia postępowania wyjaśniającego innemu organowi administracji publicznej, przez organ właściwy w sprawie, nie znajduje umocowania w żadnym przepisie. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by poczynione zostały należyte wyjaśnienia w zakresie ustalenia czasokresu budowy spornego nasypu ziemnego, jak również, by wyjaśniono przyczyny rozbieżności w ukształtowaniu terenu na mapach przedstawionych przez skarżącą, do czego organy administracji zobligowane były treścią uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Lu {...]/06. Stwierdzenie, że sporny nasyp (wał ziemny) został wykonany w 1995 r. wywiedzione zostały wyłącznie z twierdzenia inwestora boiska, a nie zostały w tym zakresie dopuszczone i przeprowadzone żadne inne dowody, co uchybia wymogom art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa. Twierdzenie, iż zaniechano analizy spornej treści map ukształtowania terenu z tej przyczyny, że skarżąca nie dołączyła ich do odwołania jest nie do zaakceptowania. Kopie tych map skarżąca przedstawiła już uprzednio w postępowaniu administracyjnym, co znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia wyroku z dnia 12 października 2006 r. Organy w trakcie postępowania administracyjnego nie żądały ponownie przestawienia przez skarżącą przedmiotowych map. Mając powyższe uchybienia na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tejże ustawy.