II SA/Lu 268/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. przez p.o. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., przyznającą T. W. zasiłek okresowy w wysokości 186,00 zł miesięcznie za okres od 1 października 2008 r. do 31 stycznia 2009 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie pomocy do palenia w piecu oraz odstępującą od żądania zwrotu poniesionych wydatków i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż w dniu 30 września 2008 r. T. W. wniosła się o przyznanie usług opiekuńczych - pomoc do palenia w kotle centralnego ogrzewania. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 10 października 2008 r. organ ustalił, że wnioskodawczyni nadal prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z emerytury w wysokości 556,02 zł oraz zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 200 zł miesięcznie przyznanego na okres od 1 sierpnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Wnioskodawczyni wymaga leczenia z powodu astmy oskrzelowej i systematycznego przyjmowania lekarstw, a jej miesięczne wydatki, oprócz kosztów leczenia w kwocie około 80 zł, obejmują w szczególności koszty zakupu środków higienicznych w kwocie 20 zł. Organ wskazał, że wnioskodawczyni zajmuje pokój oraz pomieszczenie gospodarcze, w którym znajduje się piec centralnego ogrzewania, ogrzewający również korytarz, pokój wnioskodawczyni oraz pokój zajmowany przez męża znajdującego się w separacji. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. przyznał T. W. usługi opiekuńcze od dnia 9 lutego 2009 r. do dnia 30 kwietnia 2009 r. w wymiarze 3 godzin dziennie, zaś decyzją z dnia [...] r. przyznał jej zasiłek okresowy w wysokości 186 zł miesięcznie za okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie pomocy do palenia w piecu oraz odstąpił od żądania zwrotu poniesionych wydatków. W decyzji z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wskazał, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności pozwalające na przyznanie świadczenia, na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, pomimo przekroczenia przez stronę kryterium dochodowego. W sprawie tej zachodzi również – zdaniem organu – podstawa do odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej wnioskodawczyni pomocy zgodnie z uchwałą Nr VII/44/07 Rady Gminy N. z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie zasad zwrotu wydatków za wybrane świadczenia z pomocy społecznej, gdyż żądanie zwrotu niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Organ ten nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że przyznanie stronie jednej godziny usług opiekuńczych będzie wystarczające na przygotowanie pieca do palenia, przygotowanie opału i rozpalenie w piecu, ani nie ustalił w jakim wymiarze te usługi były świadczone na rzecz T. W. i przez kogo. W tym zakresie, jak podniósł organ odwoławczy, Kierownik OPS powinien był zażądać od strony dokumentów potwierdzających wykonanie usługi i zapłatę. Nie można bowiem, zdaniem Kolegium, pokrywać kosztów usług świadczony przez osoby trzecie (wykazywanych przez wnioskodawczynię i jak twierdzi opłacanych przez nią) bez dowodu ich ponoszenia, nawet gdy za okres objęty decyzją nie były przyznane przez organ usługi opiekuńcze. Organ drugiej instancji podkreślił także, iż w uzasadnieniu organu pierwszej instancji zabrakło odniesienia się do ustaleń wywiadu przeprowadzonego w dniu 8 stycznia 2009 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła T. W. Zarzuciła, iż organ odwoławczy powinien był sprawę rozstrzygnąć samodzielnie, a nie wydawać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji stale wydaje wadliwe decyzje w jej sprawach. Błędny jest w ocenie skarżącej pogląd, iż organ pomocy społecznej powinien zażądać od strony dokumentów potwierdzających wykonanie usług opiekuńczych i zapłatę za nie. Do tej pory, jak podkreśliła skarżąca, organ ten kilkakrotnie przyznawał jej zasiłek okresowy na opłacenie pomocy osób drugich i dotąd nie znalazł podstaw, by obligować ją do rozliczania się w ten sposób. Skarżąca zarzuciła również organom administracji opieszałość w załatwieniu rozpoznawanej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136, przewidującego dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Natomiast użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Organ pierwszej instancji, mimo, iż po raz kolejny rozpoznawał sprawę, nie odniósł się do wielu istotnych okoliczności wskazanych przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżąca domagała się przyznania pomocy do palenia w piecu centralnego ogrzewania. W rozpoznawanej sprawie, wobec wydania odrębnej decyzji co do usług opiekuńczych na okres przyszły, organ pierwszej instancji rozpoznawał sprawę jedynie w zakresie wydatków poniesionych przez skarżącą na opłacenie tej pomocy w czasie od złożenia wniosku do chwili zapewnienia skarżącej usług opiekuńczych. W świetle przytoczonych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organ pierwszej instancji był zatem zobowiązany do wyczerpującego ustalenia okoliczności uzasadniających przyznanie skarżącej świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na pokrycie poniesionych przez nią kosztów pomocy innej osoby przy paleniu w piecu centralnego ogrzewania. W szczególności obowiązany był ustalić w sposób nie budzący wątpliwości zakres potrzeb skarżącej w tym zakresie oraz zakres i koszt pomocy faktycznie świadczonej na rzecz skarżącej w omawianym okresie. Zważywszy, że dochód osiągany przez skarżącą przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wyjaśnienia wymagały także okoliczności wskazane w art. 41 ustawy, zezwalającym na przyznanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego albo zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, podlegających zwrotowi w całości lub części. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak powyższych okoliczności i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ ten nie wyjaśnił zwłaszcza, na jakiej podstawie uznał, że na przygotowanie pieca do palenia, przygotowanie opału i rozpalenie w piecu potrzebna jest jedna godzina, ani nie ustalił w jakim wymiarze usługi polegające na pomocy przy paleniu w piecu były rzeczywiście na rzecz skarżącej świadczone i przez kogo. W tym zakresie, jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, organ pierwszej instancji winien był zażądać od strony dokumentów potwierdzających wykonanie usługi i zapłatę za nie, zwłaszcza rachunków, jeśli strona takowymi dokumentami dysponuje. W przypadku ich braku konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu potwierdzenie faktu udzielania skarżącej pomocy przy paleniu w piecu centralnego ogrzewania oraz kosztu udzielonej pomocy. Trafnie zauważa organ odwoławczy, iż nie można pokrywać kosztów usług świadczony przez osoby trzecie bez jakiegokolwiek dowodu ich ponoszenia. Organ drugiej instancji podkreślił także, iż w uzasadnieniu organu pierwszej instancji zabrakło odniesienia się do ustaleń wywiadu przeprowadzonego w dniu 8 stycznia 2009 r. oraz do większości podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. W tej sytuacji uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania było uzasadnione w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a., aczkolwiek organ odwoławczy nie odwołał się wprost i jednoznacznie do przesłanek określonych w powołanym przepisie. Wskazane wyżej braki w zakresie postępowania wyjaśniającego pozwalają na uznanie, że dla rozstrzygnięcia sprawy wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia samodzielne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Rozmiar wymaganego postępowania wyjaśniającego przekracza bowiem zakres dodatkowego postępowania dowodowego, prowadzonego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. Nieuzasadniony jest zarzut skarżącej, iż organy pomocy społecznej nie mogą żądać od niej żadnych dowodów ponoszenia przez nią kosztów pomocy świadczonej przez osoby trzecie w okresie przed przyznaniem usług opiekuńczych przez organ. Skoro skarżąca ubiega się o przyznanie jej świadczeń z pomocy społecznej na pokrycie wskazanych wyżej wydatków, które poniosła z własnych środków, to dla prawidłowej oceny potrzeb skarżącej w tym zakresie konieczne jest wyjaśnienie, jakie wydatki skarżąca poniosła. Sąd nie dopatrzył się również w toku postępowania prowadzonego przed organami administracji obu instancji naruszeń przepisów postępowania, w tym przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).