II SA/Lu 269/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną dawniej jako działka nr [...] o pow. [...], położoną przy ul. N. w L., wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...]– utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Państwa m.in. nieruchomość stanowiącą własność J. i J. małż. B., oznaczoną jako działka nr [...], położona przy ul. N. w L. Jednocześnie powołanym orzeczeniem ustalono na rzecz J. B. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 28.432 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność powyższego orzeczenia w jego pkt 11, dotyczącym wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność J. i J. małż. B. w części wchodzącej obecnie w skład działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. W stosunku do pozostałej części pkt 11 tego orzeczenia organ nadzorczy orzekł natomiast o jego wydaniu z naruszeniem prawa, odstepując od stwierdzenia jego niewazności w tej części z powodu zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Podstawą takiego rozstrzygniecia było ustalenie, iż w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem postępowanie to zostało wszczęte pomimo zgody na dobrowolną sprzedaż przedmiotowej nieruchomości jednego z jej współwłaścicieli oraz z pominięciem przedstawienia oferty dobrowolnego zbycia nieruchomości drugiemu z jej współwłaścicieli. Ponadto – jak stwierdził organ nadzorczy – we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, jak również w decyzji orzekającej o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu, wskazano nieżyjącego J. B. pomijając jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania współwłaścicielkę J. B.. Powołując się na fakt stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1973 r. w części dotyczącej dawnej działki nr [...], J. B., J. B., B. W., W. B., M. B. i I. B. – następcy prawni J. i J. małżonków B. – w piśmie z dnia 12 grudnia 2005 r. zwrócili się do Ministra Transportu i Budownictwa o przyznanie im odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. Po wydaniu przez Ministra Budownictwa decyzji z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], odmawiającej przyznania wnioskodawcom żądanego odszkodowania, z tym samym żądaniem ww. osoby w pismach: z dnia 15 lutego 2010 r., z dnia 26 września 2010 r., z dnia 25 lutego 2011 r., z dnia 30 maja 2011 r. oraz z dnia 14 lutego 2011 r. zwracały się do Prezydenta Miasta [...]. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o umorzeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., położoną w L. przy ul. N., oznaczoną dawniej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że odnośnie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], a aktualnie oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 1592 m2, w stosunku do której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r. stwierdził nieważność decyzji o jej wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nie można ustalić odszkodowania, bowiem prawo własności tej nieruchomości zostało przywrócone na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli. Organ uznał zatem, że brak jest przedmiotu sprawy w postaci wywłaszczonej nieruchomości. Odnośnie pozostałej części wywłaszczonej działki nr [...], co do której decyzją z dnia [...] marca 2003 r. stwierdzono wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z naruszeniem prawa, organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do ponownego ustalenia odszkodowania, bowiem w tej części w mocy pozostała decyzja orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Ponadto – w ocenie organu - ponowne orzekanie w tym przedmiocie stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Z tych względów Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie o ustalenie odszkodowania na rzecz następców prawnych J. i J. małż. B., jako bezprzedmiotowe. J. B., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B., B. W., M. B. i I. B., wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy roszczenia spadkobierców byłych właścicieli pozostają aktualne wobec stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej zarówno, wywłaszczenia, jak i odszkodowania; - art. 233 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak ich zastosowania; 2. naruszenie przepisów postępowania: - art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niedołącznie do akt sprawy dowodu w postaci wyceny szacunkowej wywłaszczonej nieruchomości, przez co strona nie mogła odnieść się do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji; - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie należytej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego, w szczególności niedokonanie wnikliwej oceny orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu; - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niepełne i niejasne uzasadnienie decyzji. Ponadto odwołujący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie norm Konstytucji, nie precyzując jednak, o które przepisy ustawy zasadniczej chodzi. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż pomimo tego, że nie wszystkie argumenty powołane przez organ I instancji okazały się słuszne, rozstrzygnięcie tego organu umarzające postępowanie w przedmiotowej sprawie uznać należy za właściwe. W ocenie Wojewody analiza materiału dowodowego, w tym treści składanych przez następców prawnych J. i J. małż. B. wniosków, nie pozostawia wątpliwości, iż przedmiotem ich roszczenia było ustalenie odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem przez organ nadzorczy nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w części, zaś w pozostałej części stwierdzenie wydania ww. decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, a nie - jak przyjął organ I instancji – ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powołany wyżej przepis, pomimo, że z dniem 1 września 2004 r. na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692) został uchylony, zachował jednak zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed ww. datą (art. 5 powołanej ustawy). W przedmiotowym postępowaniu zarówno decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, jak i stwierdzająca jej nieważność decyzja nadzorcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zostały wydane przed dniem 1 września 2004 r., zatem do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkody, poniesionej na skutek wydania wadliwej decyzji administracyjnej zastosowanie miał przepis art. 160 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania na podstawie uchylonego art. 160 k.p.a. jest jednak organ nadzorczy , który stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1973 r. w pkt 1 1 w części, a w pozostałej części pkt 11 decyzji stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Prezydent Miasta [...] zasadnie zatem umorzył przedmiotowe postępowanie, bowiem nie był właściwy do orzekania w przedmiocie wniosku złożonego przez J. B. i jego mocodawców. Wojewoda podkreślił, że w myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeżeli organ, który podjął postępowanie, uzna następnie, że jest niewłaściwy do jego prowadzenia i zakończenia w drodze aktu administracyjnego, powinien postępowanie to umorzyć, a sprawę przekazać właściwemu organowi, przy czym bez znaczenia jest, czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek, czy też z urzędu. J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: - art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz brak właściwego uzasadnienia prawnego; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe; - art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, powołanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisów prawa, które nie odpowiadają ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu oraz niewskazanie przesłanek, jakimi kierował się organ. Nadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wskazując jednak, na czym to naruszenie polegało. W ocenie skarżącego okoliczność stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. w części przyznającej odszkodowanie "spowodowała konieczność wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość". Prezydent Miasta [...] oraz Wojewoda [...] od 10 lat nie potrafią jednak prawidłowo zinterpretować sentencji decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. Argumentacja tych organów o bezprzedmiotowości postępowania nie ma natomiast oparcia w przepisach prawa. Skarżący podniósł, że jeżeli sprawa o ustalenie odszkodowania jest w toku, to nie ma potrzeby składania kolejnego wniosku w tym przedmiocie. Organ powinien bowiem przedmiotową sprawę prowadzić z urzędu. Tymczasem organy administracji uchylają się od wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz spadkobierców J. i J. małż. B. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż przedmiotem żądania skarżącego oraz reprezentowanych przez niego pozostałych następców prawnych J. i J. małż. B., było wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu szkody poniesionej w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] marca 2003 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1973 r. w pkt 11 dotyczącym wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność J. i J. B., oznaczonej jako dawna działka nr [...], położona przy ul. N. w L., w części wchodzącej obecnie w skład działek nr [...] i [...], zaś w pozostałej części pkt 11 stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. O takim przedmiocie żądania wnioskodawców świadczy treść ich pism kierowanych w toku sprawy do Prezydenta Miasta [...]. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), tj. do dnia 1 września 2004 r., kwestię odszkodowań regulował art. 160 § 1 k.p.a., który stanowił, iż stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Na mocy powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. uległ zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 2 tej ustawy wskazany powyżej przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. i od tej daty do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy) stosuje się przepis art. 417 § 2 Kodeksu cywilnego, wskazujący jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu wyłącznie tryb sądowy. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że dla dochodzenia odszkodowania z tytułu szkody poniesionej na skutek stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r., w części dotyczącej dawnej działki nr [...] należącej do J. i J. małż. B., zastosowanie ma nadal tryb uregulowany w art. 160 k.p.a. Zarówno to orzeczenie, jak i wydana w stosunku do niego w trybie nadzwyczajnym decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., zapadły bowiem przed datą uchylenia przedmiotowego unormowania. Przepis ten w § 4 w sposób jednoznaczny determinuje jednak właściwość organu orzekającego w jego trybie. Stanowi on bowiem, że o odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, iż organem właściwym w sprawie ustalenia na rzecz następców prawnych J. i J. małż. B. odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. jest obecnie organ, któremu powierzone zostały w wraz ze zniesieniem urzędu Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kompetencje tego organu, tj. Minister Infrastruktury (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 25, poz. 253) Skoro zatem Prezydent Miasta [...] nie był organem właściwym do orzekania w sprawie wniosku następców prawnych J. i J. małż. B. o ustalenie na ich rzecz odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a., wszczęte i prowadzone przez ten organ postępowanie w tym przedmiocie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo stwierdził organ odwoławczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że jeżeli po wszczęciu postępowania ujawni się niewłaściwość organu go prowadzącego, wówczas organ ten powinien postępowanie to umorzyć i przekazać sprawę organowi właściwemu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/05, Lex nr 203665 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 710/08, Lex nr 499819). W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że skoro wydana w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta Lublin decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekała właśnie o umorzeniu postępowania na podstawie 105 § 1 k.p.a., to pomimo jej błędnego uzasadnienia, zasadnym było utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy. Naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. pozostawało bowiem w tym wypadku bez wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji uzasadnienia.