II SA/Lu 27/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. P. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) po rozpoznaniu odwołania H. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. w dniu [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia przy granicy z działką nr [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...]; pas drogowy - działki nr [...] i [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został wniesiony w celu legalizacji ogrodzenia wzniesionego między działkami o numerach: [...] i [...] bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ustalił warunki zabudowy tego ogrodzenia w ten sposób, że określił, iż jego wysokość przekroczy 2,2 m, nie więcej jednak niż 2,46 m, obsługę komunikacyjną terenu inwestycji organ ustalił od ul. [...] (drogi gminnej) na dotychczasowych zasadach, co – jak podniósł – zwalnia od określenia obsługi parkowania samochodów osobowych na działce. Organ pierwszej instancji uzgodnił projekt decyzji z Zarządem Dróg i Mostów w L. - pismem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] [...] oraz z Miejskim Konserwatorem Zabytków w L., który nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, w związku z czym uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ wskazał ponadto, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się aktualnie postępowanie w sprawie samowolnej realizacji przedmiotowego ogrodzenia. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nakazał właścicielowi działki nr [...] jego rozbiórkę do wysokości 2,2 m w części ogrodzenia na długości 9,57 m, na której wysokość ogrodzenia wynosi 2,46 m. Postępowanie przed organem drugiej instancji w tej sprawie jest zaś w toku. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z załączonej do wniosku opinii w sprawie bezpieczeństwa pożarowego wynika, że ogrodzenie to ma stanowić przegrodę przeciwpożarową i uniemożliwić swobodne rozprzestrzenianie się pożaru pomiędzy budynkami na sąsiednich działkach. Potrzeba zastosowania ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m wynika z odległości pomiędzy drewnianym budynkiem posadowionym na działce sąsiedniej nr [...] a budynkiem murowanym znajdującym się na działce nr [...]. Stąd organ uznał istnienie przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora, aby ogrodzenie dzielące wymienione działki miało wysokość 2,46m. Zdaniem organu, projektowane zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Powyższe ustalenia i ocenę prawną podzieliło Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją. Organ drugiej instancji podniósł dodatkowo, że L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił decyzję organu niższej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z sugestią zawieszenia postępowania w sprawie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy dla tego ogrodzenia. Kolegium wskazało, że rozstrzygając sprawę, organ kierował się "Opinią w sprawie bezpieczeństwa pożarowego nieruchomości na działce o nr [...] przy ul. [...] w L., a zwłaszcza w sprawie określenia potrzeby zastosowania muru ogniowego w granicach działki" sporządzoną przez mgr inż. G. K. - rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Opinia zawiera nie tylko opis zabudowy działek nr [...] i [...], ale również analizę potrzeby zastosowania muru ogniowego. Aktualnie ma on wysokość 2,2 m - 2,46 m, co przy wysokości drewnianej ściany zewnętrznej budynku na działce nr [...], wynoszącej ok. 3,9 m, okazuje się niewystarczające w sytuacji, gdy odległość drewnianego budynku (rozprzestrzeniającego ogień) od budynku na działce sąsiedniej powinna wynosić 12 m (odległość budynków na tych działkach wynosi tymczasem 8,6 m). Według Kolegium, analiza obszaru dowodzi, że ogrodzenia występujące przy ul. [...], zrealizowane w różnorakiej formie, nie przekraczają 2,2 m wysokości. Warto jednak zwrócić uwagę na murowaną zabudowę tego obszaru, podczas, gdy na działce nr [...] znajduje się budynek drewniany. Realizacja zatem na działce nr [...] ogrodzenia w formie muru ogniowego o wysokości 2,46 m, jakkolwiek nie nawiązuje wprost do wysokości ogrodzeń znajdujących się na tym obszarze, to ma uzasadnienie w drewnianej budowie budynku sąsiedniego; jest to okoliczność o szczególnym charakterze, która powinna, zdaniem Kolegium, być uwzględniona przy rozstrzyganiu wniosku inwestora. Tylko bowiem budowa odpowiedniego ogrodzenia pomiędzy działkami może zabezpieczyć budynek odwołującej się od zagrożenia pożarowego, a także budynki innych sąsiadów. W kwestii zacieniania sąsiedniej działki i ograniczenia dostępu posadowionego na tej działce budynku mieszkalnego do naturalnego oświetlenia, Kolegium podniosło, że jest to problem natury techniczno-budowlanej i jako taki nie podlega ocenie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż został zastrzeżony do wyłącznej kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę na decyzję Kolegium wniosła H. P., zarzucając: 1) naruszenie prawa, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przyjęcie, że kwestia zacienienia działki skarżącej na skutek inwestycji realizowanej przez I. S. oraz kwestia ograniczenia dostępu budynku mieszkalnego skarżącej do naturalnego oświetlenia, to kwestie natury techniczno-budowlanej, niepodlegające badaniu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudów, gdy bezsprzecznie sporny mur został już wykonany, a w konsekwencji istnieje możliwość oceny, czy i w jaki sposób narusza on prawa osób trzecich, w tym skarżącej; 2) naruszenie art. 6. art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżne i dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że zaistniała potrzeba wybudowania muru ogniowego pomiędzy działkami w sytuacji, gdy zrealizowana inwestycja jest samowolą budowlaną, zaś na analizowanym obszarze, pomimo, że dominuje zabudowa drewniana, żadnych murów ogniowych pomiędzy sąsiednimi działkami nie postawiono. W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Prawnomaterialną podstawę tych rozstrzygnięć stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżona decyzja, ustalająca warunki zabudowy ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...], została wydana w szczególnych okolicznościach, tj. w celu legalizacji już istniejącego ogrodzenia, wzniesionego bez wymaganego prawem zgłoszenia organowi administracji architektonczno-budowlanej. Tego istotnego aspektu sprawy nie wzięły pod uwagę organy obu instancji. Nie można podzielić stanowiska Kolegium, że zacienianie sąsiedniej działki i ograniczenie dostępu posadowionego na tej działce budynku mieszkalnego do naturalnego oświetlenia jest problemem natury techniczno-budowlanej, który nie podlega ocenie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż został zastrzeżony do wyłącznej kompetencji organów właściwych w sprawach budowlanych. Przeczy temu przede wszystkim językowa wykładnia § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589 ze zm.), według którego wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w decyzji lokalizacyjnej zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz c) ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Wprawdzie pod pojęciem "wymagania dotyczące ochrony" w decyzji lokalizacyjnej nie należy rozumieć obowiązku kierowania do inwestora określonych nakazów czy zakazów gwarantujących ochronę interesu osób trzecich (następuje to bowiem na etapie postępowania przed organami budowlanymi), niemniej jednak określenie warunków zabudowy oznacza obowiązek wskazania inwestorowi konkretnych ograniczeń w inwestowaniu na danym terenie związanych z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym z zapewnieniem dostępu do światła dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji nie konkretyzuje tych wymagań. Zawiera jedynie dosłowne powtórzenie treści wyżej powołanego przepisu, bez jakiegokolwiek odniesienia się do charakteru inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Owszem, taka praktyka jest powszechna (co nie znaczy, że właściwa), jeżeli chodzi o "standardowe" ustalenie warunków zabudowy, tj. ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przyszłej, jeszcze nieistniejącej. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją atypową, gdzie obiekt, dla którego ustalane są warunki zabudowy, już istnieje, a jego wysokość, przy uwzględnieniu materiału, z jakiego został wykonany oraz jego umiejscowienia względem budynku mieszkalnego skarżącej, mogą wzbudzić wątpliwości z punktu widzenia zgodności z zasadą ochrony uzasadnionych interesów skarżącej, będącej właścicielką sąsiedniej nieruchomości. Organy, rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy na potrzeby legalizacji istniejącego obiektu budowlanego, powinny były wziąć tę okoliczność pod uwagę, również z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych, czego nie uczyniły. Trzeba również zważyć, że ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne jedynie w sytuacji łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym przesłanki "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w punkcie pierwszym tego przepisu. W myśl cytowanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniany warunek został spełniony, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji organu pierwszej instancji została sporządzona przez uprawnionego urbanistę analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu. Z jej treści jednoznacznie wynika, że ogrodzenia występujące na obszarze analizowanym, tj. przy ul. [...], zrealizowane w różnorakiej formie, nie przekraczają 2,2 m wysokości. Wbrew temu ustaleniu, organy dopuściły istnienie miedzy działkami nr [...] i [...] ogrodzenia o wysokości ponad 2,2 m, co uzasadniły treścią opinii w sprawie bezpieczeństwa pożarowego nieruchomości na działce o nr [...] przy ul. [...] w L., sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, z której wynika, że pomiędzy tymi działkami istnieje potrzeba zastosowania muru ogniowego o wysokości 2,8 m. Opinia ta została dołączona przez inwestorkę spornego ogrodzenia – I. S. do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jest zatem dokumentem prywatnym i jak każdy dokument stanowiący część materiału dowodowego w sprawie powinien podlegać wnikliwej, merytorycznej ocenie organu administracji. Wprawdzie opinia ta została sporządzona i podpisana przez osobę posiadającą fachową wiedzę w kwestii ochrony przeciwpożarowej, to podkreślenia wymaga, że to do organu administracji, nie zaś do rzeczoznawcy, należy wyjaśnienie wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tym celu organ dysponuje całym wachlarzem środków dowodowych, w tym dowodu z oględzin, czy dokumentacji fotograficznej. Dysponując dokumentem sporządzonym przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, organ nie powinien bezkrytycznie opierać na jego treści rozstrzygnięcia w sprawie. Dowód tego rodzaju podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, tym bardziej, że nie został on dopuszczony przez organ w formie opinii biegłego, ale przedstawiony przez jedną ze stron postępowania administracyjnego, zainteresowaną jego wynikiem. Obowiązek oceny opinii, jak każdego dowodu w sprawie, zachodzi nawet wtedy, gdy strony postępowania nie wniosły do niej zastrzeżeń. W niniejszej sprawie treść opinii była kwestionowana przez skarżącą, stąd organ odwoławczy powinien był wyjaśnić, dlaczego ustalenia w niej zawarte uznał za wystarczający argument dla dopuszczenia istnienia miedzy działkami nr [...] i [...] ogrodzenia wyższego niż wzniesione w obszarze analizowanym, tym bardziej, że lakoniczna treść opinii budzi wątpliwości. Autor opinii podniósł mianowicie, że "mur ma aktualnie wysokość 2,2 m - 2,46 m, co przy wysokości drewnianej ściany zewnętrznej budynku na działce nr [...], wynoszącej ok. 3,9 m, okazuje się niewystarczające. Zadowalającym stanem byłoby podniesienie muru do wysokości stropu budynku drewnianego, tj. co najmniej 2,8 m". Rzeczoznawca nie poparł tego wniosku żadnymi wyliczeniami, powołując się jedynie na dyspozycje § 271 ust. 1, 2 i 3 oraz § 232 i § 235 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Organy nie dokonały wnikliwej oceny tej opinii i nie poczyniły własnych ustaleń w tym zakresie, ograniczając się w uzasadnieniach obu decyzji do dosłownego przytoczenia zawartych w niej konkluzji, co w sposób istotny narusza zarówno art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy przy tym dostrzec pewną niekonsekwencję w argumentacji organu odwoławczego. Otóż z jednej strony stoi on na stanowisku, że problem natury techniczno-budowlanej nie podlega ocenie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż został zastrzeżony do wyłącznej kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, z drugiej zaś – swoje ustalenia w sprawie opiera na opinii sporządzonej na podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o dyspozycję art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i z uwzględnieniem odpowiednich norm prawa materialnego dokona oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. W związku z powyższym sąd orzekł, jak w sentencji.