II SA/Lu 27/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 listopada 2021 r., znak: SKO.41/2926/OS/2021, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 22 czerwca 2021 r., znak: MOPR.D-ŚS.460.95853.1.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz J. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 8 listopada 2021 r., znak: SKO.41/292670S/2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin z 22 czerwca 2021 r., znak: MOPR.D-ŚS.460.95853.1.2021, odmawiającą przyznania J. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką A. G., Stan sprawy przedstawia się następująco. J. G. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną A. G., ur. 14 czerwca 1947 r., uznaną orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS w Lublinie z 24 sierpnia 2007 r., Nr akt 811243 za osobę całkowicie, trwale niezdolną do pracy. Zarówno stan zdrowia matki wnioskodawczyni, jak i okoliczność sprawowania przez nią osobistej opieki nad matką były bezsporne, zaś przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był fakt, że J. G. jest uprawniona od 2021 r. do renty z ZUS (decyzja o przyznaniu renty z 20 kwietnia 2021 r., Nr 1/25/020284166). Ocenę prawną organu pierwszej instancji podzieliło Kolegium, podnosząc, że ze względu na posiadanie przez odwołującą się prawa do renty świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje, o czym wprost stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Organ podkreślił, że do odmowy przyznania świadczenia prowadzi wykładnia językowa tego przepisu. W skardze na decyzję Kolegium J. G. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., polegającą na ograniczeniu się jedynie do językowych aspektów tej regulacji i zażądała uchylenia tej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że J. G. sprawuje stałą, osobistą i całodobową opiekę nad matką A. G., uznaną orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS w Lublinie z 24 sierpnia 2007 r., Nr akt 811243 za osobę całkowicie, trwale niezdolną do pracy. Ponadto z zaświadczenia lekarza psychiatry z 16 października 2019 r. wynika, że A. G. wymaga stałego dozoru osób drugich i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Z kolei J. G. ma prawo do renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przyznane jej od 31 marca 2021 r. (decyzja z 20 kwietnia 2021 r., Nr 1/25/020284166). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., a ściśle – rozstrzygnięcia, czy pobieranie renty przez wnioskującą o świadczenie pielęgnacyjne stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania tego świadczenia. Stosownie do treści tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Ponieważ skarżąca - co jest w sprawie bezsporne – w dacie wydawania decyzji organów obu instancji miała ustalone prawo do renty, organy odmówiły jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcia te nie mogły pozostać w obrocie prawnym, ponieważ opierały się na wadliwej, bo ograniczonej jedynie do aspektów językowych, wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Uwzględnienie pozostałych rodzajów wykładni prawa, czyli wykładni systemowej, celowościowej i historycznej, pozwala postawić tezę, że posiadanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do renty nie zawsze stoi na przeszkodzie ustaleniu jego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że negatywne rozstrzyganie przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do renty jest obecnie powszechnie podważane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się, że brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, które nie jest sprzeczne nie tylko z zasadą równości wobec prawa, ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej. W dacie uchwalania ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 złotych i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie (od października 2021 r.) wynosi 2119 złotych. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było zatem, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w obecnych realiach, pozostaje jednak w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zmianę linii orzecznictwa i odejście od poprzestania wyłącznie na literalnej wykładni wraz z potrzebą jej uzupełnienia wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej w sprawach odnoszących się do przesłanki negatywnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opisanej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, dostrzec można m. in. w wyrokach NSA: z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 oraz z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, (wszystkie dostępne w CBOSA). W tych orzeczeniach jako uzasadnienie potrzeby sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej i systemowej wskazano, że jednoznaczność przepisów prawa może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej bądź ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kolei brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zróżnicowanie podmiotów, o jakim mowa, polega na tym, że inaczej wygląda sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., gdzie pozbawiono ich świadczenia pielęgnacyjnego, a inaczej osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 tej ustawy, gdzie z kolei umożliwiono im wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Jeszcze inaczej kształtuje się sytuacja osób, które otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, ponieważ im przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. W uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W niniejszej sprawie należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Takiej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ omawianej ustawy winny też dokonać w niniejszej sprawie organy. Z analizy akt sprawy wynika, że aktualna kwota pobieranej przez skarżącą renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynosi 1200,72 zł (na dzień 20 kwietnia 2021 r.), zaś wysokość wnioskowanego świadczenia od października 2021 r. wynosi 2119 zł. W świetle powyższego, mając na uwadze, że doszło do zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. (w niniejszej sprawie renty), w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, należało uznać, że organy obu instancji naruszyły prawo w sposób istotny, uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być zatem dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym rentę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do renty znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na rentę. Z tych względów w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy miały obowiązek poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i przedstawienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować stosownie do art. 9 k.p.a. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów nie korzysta z takiej możliwości. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie pouczyły i nie poinformowały skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Nie wystosowały do niej również zawiadomienia w trybie art. 79a k.p.a. Powyższe zaniechanie skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji z powodu istotnego naruszenia art. 7, art. 9, art. 77, art. 79a i art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. Reasumując, pominięcie przez orzekające w sprawie organy przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym a rentą mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 322, dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Weźmie pod uwagę, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie renty). Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty. Zawieszenie prawa do renty skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r. FUS). Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.