II SA/Lu 270/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. i S. małżonków B. na decyzję .Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego . z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. i S. małżonków B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 24 lipca 2006 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania S. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2006 r., znak: [...], nakazującą J. i S. małżonkom B. wykonanie rozbiórki nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. 50 przy ul. R w T. L. Organy administracyjne ustaliły, że J. i S. małżonkowie B. wykonali samowolnie, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę rozpoczęte w sierpniu 2005 r. roboty budowlane na działce nr 50 w T. L., polegające na nadbudowie istniejącego budynku o wymiarach 6,10 m x 13,90 m, w którym znajdują się pomieszczenia gospodarcze na cele socjalne oraz do suszenia drewna. Jednocześnie organy stwierdziły, że nie ma podstaw do zalegalizowania samowoli, ponieważ dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli J. i S. małżonkowie B., zarzucając, iż organ błędnie zakwalifikował dokonane przez nich roboty jako nadbudowę, podczas gdy ich zdaniem wykonali oni jedynie remont istniejącego budynku. Zdaniem strony skarżącej organ nie ustalił stanu budynku sprzed remontu, a więc nie mógł prawidłowo ustalić co zostało zmienione i stwierdzić, że dokonano nadbudowy. Skarżący podkreślili, że wymiana dotychczasowych drewnianych ścian i drewnianych stropów na betonowe podyktowana była zaleceniami Państwowej Straży Pożarnej. Było to więc odtworzenie stanu pierwotnego, ale z użyciem innych materiałów, a podwyższenie poddasza o zaledwie 1,60 m – 2,00 m nie powinno być traktowane jako nowa kondygnacja. Również przebudowa kanałów dymno-wentylacyjnych i więźby dachowej została dokonana w celu przywrócenia utraconych walorów użytkowo-technicznych suszarni, a więc stanowiła remont. Skarżący zarzucili również, że organ nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i złożenia wniosku o dopuszczenie biegłego, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie strony skarżącej organ nie odniósł się do kwestii wybudowania na sąsiedniej, przyległej działce fabryki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę złożoną w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu roboty wykonane przez skarżących stanowiły budowę i wymagały pozwolenia właściwego organu. Skarżący nie posiadali stosownego pozwolenia, a więc należało nakazać rozbiórkę samowolnie wykonanej części obiektu na podstawie art. 48 ustawy- Prawo budowlane. Sąd podzielił też stanowisko organów administracyjnych, że w sprawie niemożliwa była legalizacja tej budowy, ponieważ na terenie przedmiotowej inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżący w dacie wszczęcia postępowania, to jest w dniu 23 sierpnia 2005 r. nie posiadali ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. O wydanie takiej decyzji skarżący wystąpili dopiero w dniu 21 września 2005 r., zaś w dniu 7 listopada 2005 r. organ umorzył postępowanie w tym przedmiocie jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu nie miała znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność wybudowania na sąsiedniej działce innych budynków o konstrukcji podobnej, jaką zastosowali skarżący realizując przedmiotowe roboty budowlane. Wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 295/07, Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej J. i S. małżonków B. uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w świetle art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Zdaniem Sądu pomimo, że przedmiotowy obiekt zrealizowany został na terenie, dla którego brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji organu drugiej instancji, a inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie można uznać, iż brak jest też podstaw do przeprowadzenia procesu legalizacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, głównie w zakresie pominięcia zbadania okoliczności czy przedmiotowy budynek realizowany przez inwestorów spełnia wymagania techniczne wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa. W sprawie jest bezspornym, iż skarżący J. i S. małżonkowie B. wykonali samowolnie, to jest bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, rozpoczęte w sierpniu 2005 r. roboty budowlane polegające na nadbudowie istniejącego budynku o wymiarach 6,10 m x 13,90 m, w którym znajdują się pomieszczenia gospodarcze na cele socjalne oraz do suszenia drewna, zlokalizowanego na działce nr ewid. 50, przy ul. R. w T. L. Roboty te obejmowały rozbiórkę drewnianych ścian części budynku od strony północnej oraz od strony zachodniej, rozbiórkę murowanych ścian szczytowych ponad stropem oraz konstrukcji dachu, wykonanie stropu nad parterem nad jednym z pomieszczeń, nadbudowanie ścian zewnętrznych piętra nad całym budynkiem, wykonanie stropu nad piętrem budynku oraz wykonanie konstrukcji dachu z pokryciem z blachy ocynkowanej. W świetle art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) organy nadzoru budowlanego są zobligowane do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże dopiero po ustaleniu przez te organy, iż nie ma prawnych możliwości legalizacji tego obiektu. Odmienna wykładnia omawianego przepisu prowadziłaby bowiem do pozbawienia inwestora przysługującego mu z mocy prawa uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z powołanym przepisem właściwe organy winny więc ocenić, czy budowa wykonana samowolnie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organy administracji orzekające w sprawie błędnie przyjęły, iż brak planu miejscowego dla obszaru, na którym zrealizowano przedmiotowy obiekt budowlany oraz fakt, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wyłączał możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Tym samym organy te naruszyły wskazany wyżej przepis art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Należy również zauważyć, iż w kwestii zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, który stanowił podstawę prawną decyzji organów obu instancji w rozpoznawanej sprawie, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunał uznał ten przepis, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", za niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, przepis ten utracił moc obowiązującą – w zakresie wynikającym z powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – z datą ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Ustaw, co nastąpiło w dniu 29 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr 247, poz. 1844). Oznacza to, iż, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymaną tą decyzją decyzja organu pierwszej instancji, które zostały wydane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 29 grudnia 2007 r., naruszają prawo. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły również prawidłowo stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Organy te nie wyjaśniły w szczególności, czy obiekt budowlany zrealizowany przez inwestorów spełnia wymagania techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym decyzje organów obu instancji uchybiają również przepisom postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja narusza także art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż na organie odwoławczym spoczywał obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a wobec wskazanych wyżej uchybień organu pierwszej instancji brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji wydanej przez ten organ. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2006 r. Nr [...]. Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności decyzji znajduje podstawę w art. 152, a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego w art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy p.p.s.a.