II SA/Lu 271/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. A. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy Cz. ustalił na wniosek A. A. środowiskowe uwarunkowania zgody na rozbudowę fermy indyków, polegającą na budowie kurnika na 6500 sztuk indyków o powierzchni zabudowy 2600m2 na działce nr 279/7 położonej w miejscowości S. Po rozpoznaniu odwołania J. C., W. T., J. W. i A. M. mieszkańców tej miejscowości, nie wyrażających zgody na budowę kurnika Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował przede wszystkim przydatność sporządzonego w sprawie raportu oddziaływania na środowisko, co wynika z przyjęcia przez rzeczoznawcę odmiennych wartości tzw. dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) stanowiących podstawę sporządzenia raportu. Organ przypomniał, że przedmiotowa budowa dotyczyła kurnika na 6500 sztuk indyków, a łącznie z już istniejącym stadem miało to być 17 500 sztuk. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko indyki przelicza się współczynnikiem 0,024, to zaś oznacza, że liczba 6500 indyków odpowiada 165 DJP. Doliczając już istniejącą obsadę, w fermie będzie prowadzona hodowla 17 500 indyków czyli 420 DJP. Tymczasem rzeczoznawca opracowując raport odniósł go do 323 DJP, stosując współczynniki nie wykazane we wspomnianym rozporządzeniu. Kolegium podkreśliło, że wprawdzie różnica ta nie jest na tyle znaczna, aby przedsięwzięcie zmieniało kategorię zakwalifikowania pod względem uciążliwości dla środowiska, to jednak zdaniem organu odwoławczego różnica ta dyskwalifikuje merytoryczną przydatność raportu jako środka dowodowego w sprawie. Nie można bowiem uznać za zgodnego z prawem raportu, który opiera się na błędnych założeniach. Jeśli bowiem założenia te są błędne, to wszystkie wyliczenia oraz wnioski końcowe są błędne. Kolegium wywiodło, że skoro już funkcjonująca farma emituje fetor, to jego rozbudowa stanu tego nie polepszy, może natomiast pogorszyć, co oznacza konieczność zbadania i oszacowania owego pogorszenia. Jeśli rzeczoznawca obliczał uciążliwość i odczuwalność fetoru pochodzącego od stada liczącego 323 DJP, to jego wyliczenia są nieprzydatne dla oceny sprawy, bowiem zostały oparte o błędne założenia. Przedmiotem bowiem postępowania jest problem uciążliwości związanych ze stadem liczącym 420 DJP, a nie stadem mniejszym o bez mała 100 DJP. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wykazał ponadto, w czym, jego zdaniem miałaby się wyrażać zgodność lokalizacji kurnika z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i konkretnie, z którymi jego normami. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji przyjął za pewnik obowiązywanie na terenie Gminy Cz. miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Cze. nr VIII/48/2003 z dnia 18 lipca 2003 r., co nie jest jednak całkowicie pewne. Plan ten bowiem nie jest zupełnie nowym planem, a jedynie zmianą planu poprzedniego. Tymczasem na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. stare plany utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Przepis art. 87 ust. 3 tej ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a zatem tereny których nie obejmują nowe plany od 1 stycznia 2004 r. nie mają planów miejscowych i ich zagospodarowanie podlega odrębnemu reżimowi. Powołując się na orzecznictwo Kolegium wyjaśniło, że jeśli rada gminy chciałaby, żeby regulacje starych planów zachowały aktualność to powinna je była inkorporować do nowych planów, czyli je przepisać i przerysować. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie sytuacja jest o tyle skomplikowana, że Rada Gminy Cz. postanowiła o adaptacji ustaleń starego planu z 1986 r. i wypowiedziała się na czym adaptacja ta polega. Kierując się ustaleniami planu, regułami wykładni i zasadami logicznego rozumowania Kolegium przyjęło, że w planie to, co zostało uchwalone na nowo, zawiera rozdział II i stosowne do niego załączniki graficzne, natomiast to, co zostało inkorporowane z wcześniejszego planu zawiera rozdział III i załączniki graficzne od nr 58A do nr 86A. Działka będąca przedmiotem sporu leży po części w obszarze 30 MR, w części zaś, która nie ma żadnego oznaczenia graficznego czy opisowego. Organ I instancji nie wykazał w żaden sposób dlaczego uznał, że jest to teren przeznaczony do produkcji rolnej, a nawet jeśli tak jest, to jakie ustalenia w części tekstowej planu są przypisane do tak oznaczonego terenu i z czego wynika wniosek, że istnieje możliwość budowy kolejnego kurnika. Kolegium stwierdziło, nie przesądzając wyników ponownej analizy treści planu przez organ I instancji, że aktualnie obowiązujący plan na terenie upraw polowych, które być może są tożsame z terenami przeznaczonymi do produkcji rolnej, przewiduje tylko możliwość lokalizowania infrastruktury technicznej, a także, pod dodatkowymi warunkami, stacji benzynowych i gazowych, zaś zabudowę tylko zagrodową i jednorodzinną na terenach rolnych należących do nadleśnictwa. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium za całkowicie nieprzekonujący i dowolny uznało wniosek Wójta, że inwestycja nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Zwrócono także uwagę na lukę w materiale dowodowym, która polega na tym, że odwołujący powoływali się na fakt położenia całej gminy w obszarze Natura 2000, podczas, gdy na żadnym etapie postępowania, a także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma o tym mowy. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium nakazało wezwać stronę do usunięcia braków formalnych wniosku, przedłożenia poprawnego formalnie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, a nadto ocenić, czy konieczne jest powtórzenie wszystkich, czy niektórych czynności procesowych i dokładne ustalenie treści prawa miejscowego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego konieczne jest określenie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnych warunków, wypowiedzenie się co do urządzeń infrastruktury technicznej, płyty gnojowej, silosa na paszę, zieleni izolacyjnej i wszystkich innych zagadnień istotnych dla sprawy, nie wyłączając także oceny trwałości umów na odbiór nawozu, wypowiedzenie się co do konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, a także co do niekonsekwencji w egzekwowaniu od inwestorów przestrzegania warunków wynikających z wcześniejszych nakazów administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. A. podkreśliła, że pojęcie dużych jednostek przeliczeniowych służy do określenia inwestycji i także w ocenie Kolegium różnice w ich wielkości nie mają wpływu na zmianę jej charakteru, przy czym obsady indyków w kurnikach istniejących jak i projektowanym odnoszą się do sztuk fizycznych, a nie do dużych jednostek przeliczeniowych. Skarżąca zauważyła, że na budowę płyty obornikowej nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ale zgłoszenie. Płyta nie jest wymagana żadnymi przepisami prawa, a jej budowa zależy od decyzji inwestora w celu ochrony środowiska. Co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skarżąca podkreśliła, że pozwala on na taką realizację. Zwrócono także uwagę, że obszar Natura 2000 obejmuje tylko obszar T. PLBO 60004 i jest oddalony od planowanego kurnika o 2,5 km. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 138 § 2 kpa nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Uchylenie bowiem decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowiącym wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 nr 3, poz. 79). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 k.p.a., to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r. II GSK 57/08 Legalis, wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 LEX nr 321129, wyrok z dnia 13 lutego 2002 r. V SA 1680/01 LEX 109328 ). Słusznie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. (III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338), że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższe uwagi znajdują zastosowanie także w niniejszej sprawie. Dowodząc konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organ wskazał na wadliwość raport oddziaływania inwestycji na środowisko oraz nie wyjaśnienie przez organ zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cz. Oceny takiej nie sposób jednak akceptować. Zwrócić należy uwagę, że odmawiając wiarygodności raportu organ koncentruje się wyłącznie na wadliwym określeniu w nim tzw. dużych jednostek przeliczeniowych, co ma jego zdaniem, wpływ na ocenę uciążliwości inwestycji na środowisko. Jednak określenie DJP ma charakter czysto rachunkowy i wynika jedynie z przeliczenia liczby zwierząt przy uwzględnieniu odpowiedniego przelicznika określonego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zmianami ). Zabieg ten ma na celu ustalenie, czy określona inwestycja jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko wymaga ustalenia raportu oddziaływania na środowisko. W sprawie jasno zostało ustalone, że raport jest wymagany i stosownie do tego został sporządzony. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy powodem jego sporządzenia było stwierdzenie, że chodzi tu o 420 DJP czy 323 DJP jak wskazano w raporcie. Nie zmienia to bowiem w żadnej mierze oceny, że zamierzona inwestycja szkodliwie oddziałuje na środowisko, co zresztą podkreśla także Kolegium. Bez wątpienia natomiast sam raport nie odnosi się do uciążliwości związanych z hodowlą 323 DJP ale, na co bezskutecznie zwracała uwagę skarżąca, z hodowlą 17 500 indyków i wszelkie dane ujawnione w raporcie do takiej właśnie liczby się odnoszą. Zupełnie niezrozumiałym jest w tej sytuacji zarzut Kolegium, że rzeczoznawca obliczył uciążliwość stada liczącego 323 DJP zamiast 420 DJP, skoro bez wątpienia zarówno w pierwszym jak i drugim przypadku chodzi o tę samą liczbę 17 500 indyków. Treść raportu jasno natomiast pokazuje, że choć sporządzony został dla budowy jednego kurnika, to przy jego opracowaniu uwzględniono oddziaływanie na środowisko całej fermy (k.28 i następne). Uzasadnione jest zatem przekonanie, że nie było w tym zakresie konieczności przeprowadza żadnego postępowania dowodowego w całości lub w części, czego wymaga art. 138 § 2 kpa. Równie bezzasadnie powołano się na nie wskazanie przez organ I instancji zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Cz. Przypomnieć należy przede wszystkim, że organ odwoławczy nie może ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, jak uważa Kolegium, ale obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wymóg ten podyktowany jest wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 22 marca 1996 r. (SA/Wr 1996/95 ONSA 1997/1/35) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia I instancji. Odwołanie przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, co oznacza, że winien rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Na gruncie wspomnianego zarzutu oczywistym jest, że Kolegium powinno dokonać samodzielnej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć przy tym należy, że w istocie takiej właśnie oceny dokonano, skoro decyzja odwołuje się do ustaleń planu dotyczących możliwości realizacji inwestycji na terenach upraw polowych, a ponadto rozważono kwestie adaptacji w obowiązującym planie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. Nie są zatem jasne motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy nakazując Wójtowi Gminy ponowną ocenę zgodności inwestycji z ustaleniami planu mimo, że Uchwała Rady Gminy Cz. z dnia 18 lipca 2003 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa i była powszechnie dostępna. Także w tym zakresie nie było podstaw do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podobnie należy ocenić żądanie wskazania przez organ I instancji, czy planowana inwestycja położona jest w strefie objętej ochroną przyrody Natura 2000. Jeśli organ odwoławczy miał w tym zakresie uzasadnione wątpliwości, chociaż budowany kurnik jest już trzecim z kolei na tym samym obszarze, był zobligowany do zastosowania art. 136 kpa i samodzielnego ustalenia granic obszaru chronionego. Wbrew też nakazowi wynikającemu z tego przepisu nie podał, dlaczego sam postępowania uzupełniającego w tych granicach nie przeprowadził. Podkreślić ponadto należy, że nie są czytelne zalecenia Kolegium dotyczące ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Powołane okoliczności nie były podawane jako uzasadniające orzekanie trybie art. 138 § 2 kpa i brak jest także ich uzasadnienia, stąd też sąd nie ma możliwości dokonania ich oceny. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) zaskarżoną decyzję należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.