II SA/Lu 272/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego realizacji obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał M. i J. J. do dostarczenia w terminie do 30 czerwca 2010 r. wymienionych w tym akcie dokumentów. Termin ten następnie został zmieniony na dzień 30 grudnia 2010 r. Organ ustalił bowiem, iż na działce należącej do zobowiązanych prowadzone są roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2010 r. J. J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszenie postępowania do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązującej linii zabudowy, gdyż to postępowanie - jego zdaniem - pozwoli na opracowanie dokumentacji technicznej zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania w sprawie realizacji budynku usługowo-handlowego na działce nr 2626 w miejscowości T. gm. W. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że art. 97 k.p.a. zawiera zamkniętą listę przypadków, w których możliwe jest zawieszenie postępowania, jednakże żaden z jego punktów nie daje podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że Gmina Wólka posiada aktualny plan miejscowy, nie ma zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazujący zawieszenie postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W złożonym zażaleniu J. J. ponownie zwrócił się o zawieszenie postępowania do 30 grudnia 2011 r. celem zalegalizowania obiektu budowlanego, podając, że kupując działkę z istniejącym obiektem działał w dobrej wierze, starając się uzyskać pozwolenie na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołując na wstępie istniejący w sprawie stan faktyczny wywiódł, że w sytuacji gdy obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, przewidywana możliwość jego zmiany nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania w oparciu o przepisy k.p.a., szczególnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, w jakim stadium opracowania znajduje się plan. Uchwalenie nowego planu nie rozstrzygnie zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. W złożonej skardze J. J. wskazał, iż przedmiotowy obiekt wznoszony jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z aktualnymi ustaleniami nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, co stwierdza PINB. W związku z tym wniósł o wydanie wyroku celem zalegalizowania tego budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie postanowienie rozstrzygające w przedmiocie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania wszczętego przez PINB w przedmiocie robót budowlanych samowolnie prowadzonych przez skarżącego na działce nr 2626 w miejscowości T., polegających na wykonaniu budynku usługowo-handlowego. Jakkolwiek zatem postanowienie to zostało wydane w toku postępowania dotyczącego wykonanych samowolnie robót budowlanych stanowi ono odrębny od rozstrzygnięcia głównego przedmiot zaskarżenia. Innymi słowy kontrola Sądu nie może objąć kwestii materialnoprawnych nie związanych bezpośrednio z tym postanowieniem takich jak chociażby prawidłowość ustaleń faktycznych, na podstawie których zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, a następnie wydane postanowienie zobowiązujące skarżącego do złożenia określonych dokumentów. Wobec tego Sąd nie mógł objąć kontrolą kwestii poruszonych przez skarżącego, dotyczących zgodności wykonanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że skoro skarżący twierdzi, iż wykonany na działce nr 2626 budynek usługowo-handlowy nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego to niezrozumiałe dla Sądu jest wnioskowanie przez niego o zmianę zapisów tego planu i w konsekwencji zawieszenie toczącego się postępowania, a następnie kwestionowanie odmowy jego zawieszenia. Przechodząc natomiast do stanowiącej przedmiot kontroli kwestii rozstrzygniętej zaskarżonym aktem stwierdzić należy, że jakkolwiek wszczęcie postępowania administracyjnego, co do zasady ma na celu doprowadzenie do jego rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji, to niekiedy jednak pojawia się możliwość lub nawet konieczność, przerwania toku postępowania w prowadzonej sprawie na skutek zawieszenia postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują zarówno obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu w przypadkach przewidzianych w art. 97 § 1 k.p.a., jak i fakultatywne jego zawieszenie na wniosek strony (art. 98 § 1 k.p.a.). I tak zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest je zawiesić: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wymienione przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania nie pozwalają na uznaniowe podejmowanie rozstrzygnięć. Oznacza to, że jeżeli wystąpi jedna z przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a., to organ musi zawiesić prowadzone postępowanie. Odmiennie natomiast kształtują się uprawnienia organu w przypadku stosowania art. 98 § 1 k.p.a. (dotyczącego fakultatywnego zawieszenia postępowania), zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Treść tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że dopuszczalność zawieszenia postępowania na tej podstawie pozostawiona jest uznaniu organu. W ocenie Sądu słusznie rozstrzygające w sprawie organy uznały, iż w niniejszej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie miała jednak miejsca. W pierwszym rzędzie w sprawie - mimo złożenia wniosku przez skarżącego - nie można było zawiesić postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., a to głównie z tej przyczyny, że nie toczyło się ono z wniosku skarżącego, lecz z urzędu. Bezspornym bowiem jest, iż badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego następuje w postępowaniu wszczynanym z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. W pełni zasadnie organy przyjęły, że w toczącym się postępowaniu nie wystąpiła również żadna z przewidzianych w art. 97 § 1 k.p.a. przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Przypadki wymienione w art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.a. z oczywistych względów nie miały w sprawie miejsca. Nie wystąpiła także przesłanka wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., (z pewnością ten przepis miał bowiem na myśli skarżący składając wniosek o zawieszenie postępowania). Zgodnie z tym unormowaniem (wymagającym szerszego omówienia) organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z pisma procesowego skarżącego z dnia 30 grudnia 2010 r. wynika, że jego zdaniem zagadnieniem wstępnym wymagającym rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji kończącej sprawę jest zainicjowana przez skarżącego zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wólka. Do czasu dokonania tej zmiany organ winien zawiesić prowadzone w przedmiocie samowolnie wykonanych robót postępowanie. Oceniając w tych okolicznościach czy zmiana zapisów obowiązującego planu miejscowego stanowi zagadnienie wstępne w sprawie samowolnie prowadzonych przez skarżącego robót budowlanych zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, iż okoliczność ta (przyjmując nawet, na co brak dowodów, iż procedura zmiany planu została wszczęta) nie może mieć takiego charakteru. Przede wszystkim należy wskazać, iż pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", które ma tu kluczowe znaczenie, rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 127-128). Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a to: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku, i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Przy czym chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe" (vide: wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, publ. ONSA 1983/2, poz. 65). Chodzi tu o sytuację, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem, a nie o sytuacje, gdy o rozstrzygnięciu o uprawnieniu lub obowiązku strony ma w bliżej nie określonej przyszłości przesądzić akt normatywny, a takim niewątpliwie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak stosownej podstawy prawnej do przyznania stronie uprawnienia stanowi przesłankę odmowy jego przyznania, a nie zawieszenia postępowania w sprawie (vide: uzasadnienie uchwały składu 5 sędziów NSA z 3 czerwca 1996 r. OPK 14/96, publ. ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zatem zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Podejmując decyzje w sprawie zawieszenia postępowania na podstawie tego przepisu organ nie może bowiem kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie taka możliwość występuje. Bezspornym w sprawie jest, iż działka skarżącego nr 2626, na której wykonano roboty budowlane objęta jest zapisami obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy Wólka Nr XLII/267/09 z dnia 10 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wólka – część I (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 105, poz. 2387). Prowadząc postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ ma obowiązek badania ustaleń obowiązującego (w dacie wydania decyzji) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie planu którego zmiany rada gminy dopiero planuje wprowadzić. W tym miejscu podnieść należy, iż skarżący myli możliwość rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji ze sposobem jej rozpatrzenia (negatywnym lub pozytywnym dla strony). Kwestia woli strony, co do sposobu zakończenia postępowania nie może jednak pozostawać w związku ze sprawą, gdyż treść decyzji nie jest uzależniona od żądania strony, lecz obowiązujących przepisów prawa. W kwestii dopuszczalności zawieszenia postępowania w związku ze zmianą planu miejscowego wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, iż "możliwość zmiany przeznaczenia terenu w opracowywanym nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, w jakim stadium opracowania znajduje się nowy plan, bowiem uchwalenie nowego planu nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego, w rozumieniu tego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego" (vide: wyrok NSA z dnia 24 września 1987 r., IV SA 502/87, publ. ONSA 1988, nr 1, poz. 10). Jakkolwiek teza ta została wysnuta na gruncie postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę, należy jednak uznać dopuszczalność jej zastosowania w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, bowiem zarówno projektowany obiekt jak i obiekt już samowolnie wykonany muszą być zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkludując, w przedmiotowej sprawie skarżący nieprawidłowo uznał konieczność zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest bowiem niezbędne do rozpatrzenia sprawy dotyczącej wybudowania budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę (na co wskazują organy). Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny, nie budzą wątpliwości Sądu co do zasadności odmowy zawieszenia postępowania przez organy administracji. Dlatego też sam fakt złożenia wniosku o zmianę zapisów planu miejscowego nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.