II SA/Lu 272/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia ...Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek K. K. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia .... W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wskazaną decyzją z dnia ... po rozpatrzeniu wniosku K. K. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji ostatecznej z dnia ... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Referatu Strategii i Rozwoju Urzędu Gminy z dnia ...(sprostowanej postanowieniem z dnia ...) ustalającej dla K. K., E. K. i H. K. opłatę adiacencką w wysokości ...zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w Ć., oznaczonej jako działka nr ... w wyniku zatwierdzenia jej podziału. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia ...Wójt Gminy na wniosek K. K., E. K. i H. K. zatwierdził podział nieruchomości położonej w Ć., oznaczonej jako działka nr ... o pow. 9042 m2. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 15 września 2007r. Następnie ostateczną decyzją z dnia .. Wójt Gminy ustalił dla stron tj. K. K., E. K. i H. K. opłatę adiacencką w wysokości ... zł, stosując stawkę 30 % wynikającą z § 1 uchwały Rady Gminy nr XV/93/07 z dnia 8 listopada 2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z ich podziałem (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2008r., nr 30, poz. 962), która obowiązywała w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Organ stwierdził bowiem na podstawie operatu szacunkowego z dnia 11 sierpnia 2010r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. S., że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 119.908 zł. W dniu 21 września 2010r. K. K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia ... wskazując jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zarzucił skierowanie przedmiotowej decyzji do osoby zmarłej tj. do H. K., który w dacie wydania tej decyzji nie żył, a także brak wskazania w decyzji reguł, na jakich strony posiadające różne udziały w nieruchomości miałyby uiścić przedmiotową opłatę oraz naruszenie przez organ przepisów postępowania. Decyzją z dnia ... Kolegium nie uwzględniło wniosku i odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Kolegium stwierdziło, że zarzut skierowania decyzji do osoby zmarłej nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie H. K. zmarł w dniu 30 czerwca 2010r., a więc przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką, jednak okoliczność ta nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Decyzja ta została bowiem skutecznie doręczona pozostałym stronom postępowania tj. K. K. i E. K., a zatem weszła do obrotu prawnego. Tylko w przypadku, gdyby decyzja została skierowana do osoby zmarłej, będącej jedyną stroną postępowania, decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności. Zdaniem organu nie było również podstaw do zawieszenia w takiej sytuacji postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Również brak wskazania w decyzji z dnia ... reguł, na jakich strony mają uiścić opłatę, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W ocenie Kolegium wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką bez określenia wysokości tej opłaty w stosunku do poszczególnych właścicieli nieruchomości, stosownie do ich udziałów, nie stanowi wady kwalifikowanej świadczącej o rażącym naruszeniu prawa, lecz może stanowić jedynie podstawę uchylenia decyzji – co nie jest możliwe na tym etapie postępowania. W ocenie organu nie nastąpiło również rażące naruszenie przepisów postępowania, uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W szczególności organ zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 k.p.a., zawiadamiając je o planowanych czynnościach, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W dniu 14 czerwca 2012r. K. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia ... wskazując jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnosił, że w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności doszło do rażącej obrazy przepisów prawa, w szczególności art. art. 207 § 3, 30 § 4, 10 § 1 i 97 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa. Skarżący podniósł, że organ wadliwie przyjął, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej w toku postępowania, o czym organ został zawiadomiony i niezawieszenie w tej sytuacji postępowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Z tego względu podniósł rażące naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 109 § 1 oraz art. 30 § 4 kpa. Podniósł, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Nie ma przy tym znaczenia czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoby te nie żyją, powinien bowiem na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu. Organ powinien był rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W sytuacji, gdy postępowanie toczyło się w stosunku do osoby zmarłej, wydanie decyzji bez ustalenia spadkobierców tej osoby stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucił, że Kolegium wadliwie nie potraktowało jako rażącego naruszenia prawa tego, że organ nie wskazał, według jakich reguł następuje obciążenie opłatą adiacencką kilku współwłaścicieli nieruchomości – K. K., E. K. (obecnie K.) i nieżyjącego w dacie wydania decyzji H. K., sentencja decyzji jest niejasna i nieprecyzyjna. Decyzją z dnia ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy i odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia ... Kolegium uznało za niezasadny zarzut naruszenia przez organ art. 207 § 3 k.p.a., wyjaśniając, że przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2004r. Kolegium stwierdziło, że nie naruszono również art. 30 § 4 k.p.a., wymagającego wstąpienia w miejsce zmarłej strony jej następców prawnych, gdyż postępowanie, w którym wydano decyzję ostateczną z dnia ...., toczyło się na wniosek K. K. z udziałem E. K. (dawniej K.) i strony te brały udział w postępowaniu. Z tego samego powodu nie można stwierdzić naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 kpa, skoro żadna ze stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie zmarła. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., gdyż strony zostały zawiadomione w prawidłowy sposób o możliwości zapoznania się z aktami sprawy – wprawdzie nie odebrały tych zawiadomień pomimo dwukrotnego awizowania, jednak zawiadomienia były adresowane na wskazany przez nich adres, a więc doręczenie było skuteczne. Ponadto Kolegium podjęło niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz do jej załatwienia, a zatem niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek K. K. decyzją z dnia .... Kolegium utrzymało w mocy powyższą decyzję własną z dnia ..., podtrzymując stanowisko wyrażone w tej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia .... Skarżący podniósł podobne argumenty, jak te we wniosku z dnia 14 czerwca 2012r. o stwierdzenie nieważności i następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał mianowicie, że zarówno decyzja ustalająca opłatę adiacencką, jak i następnie decyzja z dnia ... o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz decyzja z dnia ... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... - zostały wydane bez ustalenia następców prawnych zmarłego H. K., a decyzja z dnia ... ustalająca opłatę adiacencką została skierowana również do H. K., pomimo iż w dacie wydania tej decyzji on już nie żył. Zdaniem skarżącego, organ zarówno w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji, jak i w postępowaniach o stwierdzenie jej nieważności miał obowiązek zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. i ustalić spadkobierców na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu poświadczenia dziedziczenia. Prowadzenie postępowania bez należytego ustalenia stron postępowania stanowi – zdaniem skarżącego - rażące naruszenie prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanych decyzji. Organ rażąco również naruszył art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nakładając opłatę adiacencką na trzech współwłaścicieli nie określił czy obciążenie to następuje na zasadzie odpowiedzialności solidarnej, in solidum czy innej – zdaniem skarżącego opłata adiacencka powinna być nałożona na każdego ze współwłaścicieli w kwocie odpowiadającej udziałowi w prawie własności. Ponadto - zdaniem skarżącego - organ rażąco naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 81 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką skarżący został pozbawiony możliwości końcowego zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a przede wszystkim nie miał możliwości odniesienia się do opinii biegłej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skarga nie jest zasadna. Prawidłowo uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia ..., że nie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z dnia ... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Referatu Strategii i Rozwoju Urzędu Gminy z dnia ... ustalającej dla K. K., E. K. i H. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Decyzja z dnia ...nie jest bowiem dotknięta żadną z wad nieważności postępowania, w szczególności wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która występuje wówczas, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczą w istocie ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia ...ustalającej opłatę adiacencką. Decyzja ta podlegała kontroli w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w toku którego Kolegium wydało decyzję z dnia ... o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta następnie nie została zaskarżona w zwykłym toku postępowania administracyjnego, wskutek czego stała się ostateczna – w konsekwencji sprawa oceny prawidłowości wydania decyzji z dnia ... zakończyła się ostatecznie. Niniejsze postępowanie dotyczy natomiast decyzji z dnia ..., której przedmiotem była ocena prawidłowości decyzji tego Kolegium z dnia ..., tymczasem skarżący podnosi zarzuty dotyczące w istocie decyzji z dnia ... i stoi na stanowisku, że Kolegium odmawiając decyzją z dnia ... wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia ....dotkniętej – zdaniem skarżącego – wadami kwalifikowanymi, rażąco naruszyło przepisy, co świadczy o wadliwości decyzji z dnia ....wymagającej stwierdzenia jej nieważności. Argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący podnosi w pierwszej kolejności, że zarówno decyzja z dnia ... ustalająca opłatę adiacencką, jak i decyzja Kolegium z dnia ... zostały wydane bez należytego ustalenia stron postępowania, gdyż za stronę postępowania powinni być uznani spadkobiercy H. K., do którego została skierowana decyzja ustalająca opłatę adiacencką, a który w dacie wydania tej decyzji już nie żył. O ile zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej zasadniczo stanowi podstawę stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2002r., I SA 428/01; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010r., I SA/Wa 1483/09), to jednak okoliczności niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji, pozwalają na uznanie, że wadliwość ta w obecnym postępowaniu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia ... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej z dnia ... Zarzut skierowania decyzji do osoby zmarłej, jako samodzielna podstawa stwierdzenia nieważności, mógł być podnoszony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę adiacencką, jednak skarżący decyzji wydanej przez Kolegium w I instancji z dnia .... nie zaskarżył w postępowaniu zwykłym, wskutek czego stała się ona ostateczna. Obecnie domagając się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... skarżący może podnosić wyłącznie zarzuty wskazujące na rażące naruszenie przepisów przy wydaniu tej decyzji, a nie decyzji z dnia ...Za rażące naruszenie przepisów prawa nie można natomiast uznać przyjętego w tej decyzji stanowiska Kolegium, że decyzja z dnia ...została skierowana do osoby zmarłej bez ustalenia jej spadkobierców. Wprawdzie organ rzeczywiście skierował tę decyzję m.in. do H. K. nieżyjącego w dniu jej wydania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, to jednak – jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 28 września 2010r. – jego spadkobiercami są K. K. i E. K. (poprzednio K.) po ½ części, a więc pozostali adresaci tej decyzji. Oznacza to, że decyzja z dnia ... ustalająca opłatę adiacencką, faktycznie została skierowana do wszystkich stron postępowania, pomimo iż organ przed jej wydaniem nie ustalił kręgu tych stron zgodnie z wymaganymi dokumentami potwierdzającymi nabycie spadku po H. K. Z tego względu wskazanego naruszenia nie można potraktować jako rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności tej decyzji, a w konsekwencji nie można również przypisać rażącego naruszenia prawa decyzji z dnia ... Z tego samego powodu zarzut rażącego naruszenia prawa polegającego na niezawieszeniu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia ... na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 lub pkt 4 k.p.a. nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wadliwego wskazania w decyzji z dnia ... według jakich reguł współwłaściciele mają uiścić opłatę adiacencką. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, s. 962). Rażące naruszenie prawa to również takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (tamże: s. 963 za: A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i nast.). Niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, a zatem tylko stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia ... uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tej decyzji, a za takie nie można uznać wyrażonego w tej decyzji stanowiska Kolegium, że niewskazanie w decyzji ustalającej opłatę adiacencką zasady odpowiedzialności obciążonych współwłaścicieli nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji z dnia ...., utrzymującej w mocy decyzję z dnia ...o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... Kolegium słusznie wyjaśniło, że w przypadku wielości osób zobowiązanych do jej wniesienia, każda z nich uiszcza opłatę w kwocie odpowiadającej jej udziałowi w nieruchomości. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... nie mógł być również zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania mających na celu zapewnienia stronom udziału w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej tj. art. art. 10 § 1, 80 i 81 k.p.a. – ewentualne naruszenie tych przepisów nie stanowi bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, lecz może być podstawą wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 – 11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. M. Jaśkowska j.w., s. 959 oraz wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983r., I SA 355/83) Z powyższych względów stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia ... nie naruszają obowiązujących przepisów, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.).