II SA/Lu 273/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za przyłączenie do wodociągu gminnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu [...] grudnia 1997 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/183/97 w sprawie ustalenia zasad wykonywania nowych przyłączy wodociągowych i gazociągowych oraz określenia wysokości opłat za wykonanie przyłączy. Skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w L., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej i gazowej. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie dawał radzie gminy prawa do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia się do sieci wodociągowej lub gazowej. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, określający właściwość rady gminy, stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Skarżący stanął ponadto na stanowisku, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym. Skarżący wyjaśnił, że żaden przepis nie daje gminie uprawnień do wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze aktów administracyjnych czy też czynności prawa cywilnego. Według skarżącego, bez wątpienia zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, ale w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli akt prawotwórczy (uchwała gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym (abstrakcyjnym), to jest to akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności. Określa bowiem adresata poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z nazwy (została skierowana do mieszkańców gminy Wólka, których gospodarstwa domowe będą mogły być podłączone do sieci wodociągowej i gazowej), dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności - stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty za przyłączenie się do sieci wodociągowej i gazowej. Prokurator podkreślił, że pomimo, iż przedmiotowa uchwała została uchylona Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2004 r., to zasadne jest stwierdzenie jej nieważności, gdyż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które taki akt prawa miejscowego mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje zaś skutki od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała została uchylona Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2004 r., a skoro utraciła moc prawną, to bezcelowe jest stwierdzanie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w L. jest zasadna. Przed przystąpieniem do analizy poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że zaskarżona uchwała utraciła moc prawną na podstawie § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że powyższa okoliczność nie czyni jednak bezprzedmiotowym postępowania w sprawie skargi na tę uchwałę. Uchylenie uchwały wywołuje bowiem skutki prawne na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że od daty, w której ta uchwała weszła do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia, wywoływała ona skutki prawne. Z kolei, jak stanowi art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części następuje wówczas, gdy uchwała albo poszczególne jej regulacje naruszają prawo w sposób istotny. Rozstrzygnięcie to wywołuje skutek ex tunc, a zatem z mocą wsteczną. Oznacza to, że nie można utożsamiać rozstrzygnięcia uchylającego uchwałę z rozstrzygnięciem stwierdzającym jej nieważność. Akt uchylony, w przeciwieństwie do tego, którego nieważność stwierdzono, stosuje się bowiem do sytuacji poprzedzającej jego uchylenie. W związku z powyższym sąd rozpoznał przedmiotową sprawę i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała Rady Gminy W. Nr [...] z dnia 13 grudnia 1997 r. w sprawie ustalenia zasad wykonywania nowych przyłączy wodociągowych i gazociągowych oraz określenia wysokości opłat za wykonanie przyłączy, podjęta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, jest aktem prawa miejscowego (określanym w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym jako przepis gminny). Charakteryzuje się bowiem zarówno generalnością (skierowana została do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej lub gazociagowej), jak i abstrakcyjnością (dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie jednorazowej). Jako akt normatywny, zawiera szereg nakazów skierowanych do właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, obejmujących m. in. obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie do tych sieci. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną jej wydania, wskazano przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Skoro upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, to za takie z pewnością nie można uznać dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który wyraża jedynie zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Również upoważnienie do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej na obywateli obowiązek odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej. Uchwała taka wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną, określoną w powołanym przepisie. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa, w tym art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej czy gazociągowej. Wprowadzona uchwałą rady gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg czy gazociąg, jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, z 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, z 24 października 2003 r., II SA/Lu 1181 oraz z 25 listopada 2004 r., OSK 821/04). Nałożone w § 2 pkt 1 i 3 w związku z § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a - c i pkt 2 lit. a – c zaskarżonej uchwały opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i gazociągowej mają zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bowiem pozostałe jej regulacje pozostawały w bezpośrednim związku z § 2 pkt 1 i 3 oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a - c i pkt 2 lit. a – c tej uchwały, nakładającymi obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i gazociągowej i określającymi stawki tych opłat. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.